Problemática espacial del sur del
departamento del Atlántico y la planeación
territorial estratégica*
Efraín Llanos Henríquez
1
http://orcid.org/0000-0002-9219-2489
Universidad del Atlántico, Colombia
DOI: http://dx.doi.org/10.17081/eduhum.19.32.2539
Recibido: 03 de septiembre de 2016 Aceptado: 02 de diciembre de 2016
Territorial problem in the south of Atlantico area
(Colombia), and the territorial strategic planning
Resumen
Una parte considerable de los problemas espaciales que afectan a muchos entes
territoriales en Colombia se debe en gran medida a la inexistencia de adecuadas
políticas de ordenamiento y planeación del territorio. En este trabajo se hace una
caracterización de los principales problemas espaciales de los municipios del sur del
Atlántico, se analizan los factores que han incidido en su surgimiento y continuidad
y se plantean algunas alternativas de solución, desde la Nueva Planeación Territorial
Estratégica. El trabajo se sustenta en una amplia utilización de fuentes secundarias
(investigación bibliográca, uso de cartografía −mapas, planos, fotografías e imáge-
nes satelitales− y estadísticas económicas, políticas y sociales, entre otras), así como
en la realización de entrevistas y encuestas a habitantes de los municipios del área,
en trabajos de campo y en la experiencia personal del autor en la zona estudiada.
El trabajo se soporta teóricamente en la concepción del espacio como construcción
social, planteada, entre otros, por Santos (2000), en los análisis y métodos de la
Geografía Histórica (Tovar, 1986), y en especial en el llamado por Harvey (2003)
Materialismo Histórico Geográco y en los aportes de la Nueva Planeación Territo-
rial Estratégica. Es una investigación de tipo descriptivo y explicativo.
Abstract
The absence of appropriate policies related to territory management and planning
become an essential territorial problem, that may affect many of the local authorities
in Colombia. This paper focuses on the characterization and factors that inuence
the emergence and continuity of specic territorial problems and some alternative
solutions evidence, based on a New Strategic Territorial Planning in the south of
the Atlantico.The research was inspired by extensive secondary resources: (biblio-
graphic research, use of mapping plans, photographs, satellite images and economic,
political, and social statistics among others). In addition, interviews and surveys
were conducted among inahabitants of the area, and the author’s experience in rela-
tion to the area studied.
This work focuses also on the concept of territorial area as a social construction,
Santos (2000), historical geography analysis and methods (Tovar, 1986), and the
Geographical Historical Materialism and Contributions of the New Strategic Ter-
ritorial Planning by Harvey (2003). This is a descriptive and explanatory research
paper.
Palabras clave:
Planeación territorial,
Problemática espacial,
Sur del Atlántico.
Keywords:
Territorial planning,
Spatial problems,
South of the Atlántico.
Referencia de este artículo (APA): Llanos, E. (2017). Problemática espacial del sur del departamento del Atlántico y la planeación
territorial estratégica. En Revista Educación y Humanismo, 19(32), 159-173. http://dx.doi.org/10.17081/eduhum.19.32.2539
* Este artículo de reexión está asociado al proyecto de investigación: Historia, sociedad, cultura y patrimonio en el Caribe, desarrollado
por el Grupo de Estudios Interdisciplinarios sobre el Caribe, de la Universidad Simón Bolívar.
1. Licenciado en Ciencias Sociales y Económicas, Universidad del Atlántico, Colombia. Especialista en Ciencias/Meteorología, Univer-
sidad Nacional de Colombia. Magíster y doctor en Geografía, Convenio Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC)
e Instituto Geográco Agustín Codazzi (IGAC). Profesor Titular Universidad del Atlántico y Universidad Simón Bolívar, Colombia
efrainllh56@gmail.com
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Efraín LLanos HEnríquEz
Introducción
Los municipios que conforman el sur del
departamento del Atlántico comprenden una de
las zonas de esta unidad político-administrativa
que mayor cantidad de problemas socioeco-
nómicos presenta, destacándose entre estos:
las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),
que afectan a un considerable porcentaje de su
población y hacen que una gran parte viva en
condiciones de pobreza y de miseria; además,
sus habitantes están expuestos a una serie de
riesgos y amenazas naturales y no cuentan con
políticas de planeación adecuadas por parte de
las administraciones locales y departamentales,
que les permitan superar los niveles de pobreza
e impedir las consecuencias negativas de los
desastres naturales.
Con el objetivo de identicar la proble-
mática espacial que afecta a estos municipios,
analizar sus causas y ponderar los aportes que
la Planeación Territorial Estratégica puede
hacer en la búsqueda de posibles soluciones,
el presente artículo pretende responder las
siguientes preguntas: ¿Cuáles son los problemas
espaciales que afectan a los municipios del sur
del departamento del Atlántico?, ¿cuáles son
las causas o factores que generan dicha proble-
mática espacial? y ¿qué elementos de la Nueva
Planeación Territorial Estratégica (NPTE)
pueden contribuir en la búsqueda de soluciones
a esta problemática?
El artículo se soporta teóricamente en la
concepción del espacio como construcción
social, planteada por teóricos de la Geografía
Radical como David Harvey y Milton Santos,
y en los fundamentos de la llamada Planeación
Territorial Estratégica. El mismo se ha estruc-
turado en cuatro partes: en la primera, se hace
una descripción del área de estudio; la segunda
aborda los aspectos concernientes a la metodo-
logía y los soportes teóricos que la sustentan; la
tercera parte, que constituye el eje central del
artículo, analiza la problemática espacial de esta
zona a partir de la revisión de estadísticas econó-
micas y sociales, de la información primaria
obtenida por el investigador, de la interpretación
de material cartográco y de una exhaustiva
consulta de materiales bibliográcos; en la
cuarta y última parte se identican los elementos
básicos de la NPTE, que pueden contribuir en
la búsqueda de soluciones de los problemas que
afectan a los municipios del sur del departamento
del Atlántico, y como corolario del trabajo se
esbozan unas conclusiones.
Área de estudio
La zona denominada como sur del departa-
mento del Atlántico está constituida por seis
municipios: Campo de la Cruz, Candelaria,
Manatí, Repelón, Santa Lucía y Suan (ver
Figura 1), los cuales cubren un área de 908 km²
(26,8 % del área departamental). De acuerdo
con el DANE, su población a junio 30 de 2010
comprendía 90.276 habitantes (3,9 % de la
población del departamento), para una densidad
de 99,42 habitantes/km², relativamente baja si se
compara con la del total del Atlántico que es de
683,13 habitantes/km². El terreno que ocupan es
sobre todo plano y forma parte de la llanura de
inundación del río Magdalena, por lo tanto está
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ProbLEmática EsPaciaL dEL sur dEL dEPartamEnto dEL atLántico y La PLanEación tErritoriaL Estratégica
conformado por sedimentos de origen uvial y
relativamente recientes. Desde el punto de vista
del clima, estos municipios se caracterizan por
presentar temperaturas elevadas a lo largo del
año (29º C en promedio) y precipitaciones de
alrededor de 1.200 mm anuales, repartidas en
dos períodos, uno que va de abril a junio y el
otro, de agosto a noviembre.
Los municipios del sur del departamento del
Atlántico se han constituido en la zona de este
ente territorial que mayores problemas espaciales
presenta, destacándose lo concerniente a la
pobreza en que se encuentra una porción consi-
derable de sus habitantes, los cuales padecen de
varias Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),
de ahí que sus condiciones de vida no sean las
más adecuadas y que su Índice de Calidad de Vida
(ICV) este por debajo del promedio nacional, no
obstante ser parte del departamento del Caribe
colombiano que posee, en este sentido, mejores
niveles a escala regional y nacional.
Figura 1. Departamento del Atlántico
Fuente: Instituto Geográco Agustín Codazzi (2016)
162
Entre los factores que más han contribuido a
la permanencia e incluso al desmejoramiento de
estas condiciones se encuentran la inexistencia
de mecanismos de planeación territorial y la
persistencia de formas de gestión gubernamental
caracterizadas por la ineciencia y la politi-
quería. En esta investigación se identican los
principales problemas espaciales que padecen
estos municipios, se analizan los factores que
inciden en el surgimiento y agravamiento de
estas disfuncionalidades y se plantean algunas
sugerencias en torno a la Nueva Planeación
Territorial Estratégica y su importancia en la
solución de los problemas espaciales.
Método
El trabajo se enmarca en el ámbito de la inves-
tigación cualitativa y es de carácter descriptivo
y explicativo. Está sustentado en una profunda
revisión bibliográca acerca de la Nueva
Planeación Territorial Estratégica (NPTE), con
autores como: Farinós (2007, 2009), Iracheta
(1997), Fernández (2006) y Gómez Orea (2007);
asimismo se sustenta en la concepción del
espacio como construcción social, planteada
entre otros investigadores, por Harvey (2003)
y Santos (2000). Asimismo, las estadísticas
económicas y sociales referidas a los municipios
de esta zona se constituyen en elementos indis-
pensables para el desarrollo de la investigación,
así como los planos, mapas e imágenes de esta
región del departamento del Atlántico. Por
último, las observaciones de campo, las entre-
vistas y encuestas aplicadas a habitantes de estos
municipios y las experiencias personales del
autor también se erigen en sustentos básicos de
esta investigación.
La problemática espacial del sur del depar-
tamento del Atlántico
De acuerdo con Llanos (2007), “los
problemas espaciales se conciben como un
conjunto de condiciones anormales, tanto de
orden físico como social, que se generan en un
lugar o territorio, como consecuencia de factores
de diversa índole, ya sean económicos, políticos,
sociales, etc.” (p.12). En tal sentido, los
municipios que conforman el sur del Atlántico
padecen una serie de condiciones adversas que
hacen que su problemática espacial sea una de
las más agudas, especialmente desde el punto
de vista social, y que los han constituido en una
de las zonas que presenta unos indicadores de
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) más
elevados. Por lógica, los Índices de Desarrollo
Humano (IDH) no son los más alentadores; y en
concreto, aunque de este indicador no existen
cifras municipales, se puede deducir que su nivel
no es el más favorable, si se tiene en cuenta que
los tres elementos que se utilizan para hacer el
cálculo, es decir, una vida larga y saludable, el
acceso al conocimiento y un nivel de vida digno,
no son muy positivos en estos municipios que
conforman esta zona del departamento. Las
condiciones de pobreza de estas poblaciones se
pueden observar en las Tablas 1 y 2.
Como se evidencia en los cuadros siguientes,
uno de los problemas espaciales más notorios
que tienen los municipios que conforman el
sur del Atlántico es la pobreza y la miseria, que
afecta a la mayor parte de su población (60,32
% de sus habitantes son pobres y el 38,78 %
vive en condición de miseria) y que se reeja
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Tabla 1. Necesidades básicas insatisfechas y sus componentes en los municipios
del sur del Atlántico a 31 de diciembre de 2011
Municipio Población
con NBI
Población en
miseria
Componente
vivienda
Componente
servicio
Hacinamiento Inasistencia
escolar
Dependencia
económica
Campo de la Cruz 62,86 35,79 14,30 43,13 15,50 10,78 30,17
Candelaria 74,22 35,85 4,52 57,19 23,55 3,10 36,39
Manatí 57,14 22,33 4,65 36,15 9,81 2,41 31,73
Repelón 52,33 24,47 15,79 32,88 8,96 2,36 25,94
Santa Lucía 60,0 30,93 15,63 35,55 20,13 6,37 33,21
Suan 55,4 23,31 12,56 5,52 24,01 2,33 38,01
Fuente: http://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/pobreza-y-condiciones-de-vida/necesidades-basicas-insatisfechas-nbi.
Elaboración del autor
Tabla 2. Otros indicadores sociales de los municipios del sur del departamento del Atlántico
Municipio
Cobertura
Acueducto
(%)
Continuidad en el
servicio en horas
Cobertura
Alcantarillado
(%)
Cobertura
Energía (%)
Analfabetismo
en población
mayor de 15 años
Analfabetismo
en población
mayor de 5 años
Campo de la Cruz 82,8 12 1,5 90,1 20,9 17,2
Candelaria 61,3 6 9,1 96,2 26,5 22,5
Manatí 68,3 6 0,5 89,8 17,8 14,4
Repelón 82,0 24 0,4 96,4 17,3 15,4
Santa Lucía 85,7 12 27,1 93,8 18,3 16,6
Suan 90,8 12 0,5 97,9 17,3 14,6
Fuente: http://www.camarabaq.org.co/images/pdf/atlantico%20en%20cifras%202009.pdf
http://www.dane.gov.co/daneweb_V09. Gobernación del Atlántico (2012). Análisis de la situación de la salud. Elaboración del autor.
en la alta dependencia económica, en la inasis-
tencia escolar, en el hacinamiento crítico, en las
condiciones no aptas de las viviendas y en los
decientes servicios públicos que reciben, en
especial los relacionados directamente con la
salud de sus habitantes, es decir, los servicios de
acueducto y alcantarillado. De idéntica manera,
el nuevo Índice de Pobreza Multidimensional
(basado en tres aspectos: educación, salud y
calidad de vida) muestra que los municipios del
sur del Atlántico presentan el mayor porcentaje
de población pobre, con un promedio para los
seis municipios de 84,7 % de acuerdo con cifras
del Departamento Nacional de Planeación,
citadas por la Gobernación del departamento del
Atlántico.
Aunque las cifras referidas al servicio de
acueducto muestran una cobertura promedio
de 78,48 %, en las entrevistas realizadas, los
habitantes arman que su calidad y frecuencia
dejan mucho que desear, ya que el agua no
es potable y en muchas ocasiones presenta
sedimento y partículas muy visibles, que los
obliga a hervirla para poder consumirla o a
usarla para lavar. Además, maniestan que la
frecuencia en la prestación del servicio no es la
más adecuada, en algunos lugares, por ejemplo,
se presta el servicio pocas horas al día y en
determinados casos, algunos días a la semana.
Las cifras del alcantarillado reejan claramente
la casi inexistencia de este servicio, incluso en
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el caso de Santa Lucía que, según las cifras del
DANE, cuenta con una cobertura de 27,1 %. Sin
embargo, nuestra visita a este municipio mostró
cómo en gran parte de sus calles corren las
aguas negras. Aunque las obras de recuperación
adelantadas con motivo de la inundación del año
2010 han implicado una mejoría en algunos de
estos servicios, la situación sigue siendo deci-
taria.
La incidencia de la mala calidad de los
servicios de agua y alcantarillado en la salud
de los habitantes del sur del Atlántico se reeja
en la presencia de enfermedades relacionadas
con la deciencia de estos servicios, tales como
Enfermedad Diarreica Aguda (EDA), parasi-
tosis intestinal y dengue, tanto clásico como
hemorrágico, lo cual conduce a que en estos
municipios, “Las tasas de mortalidad infantil,
materna y neonatal se encontraron por debajo
del indicador nacional con los siguientes valores:
15,3 por 1.000 nacidos, 60,4 por 100.000 nacidos
vivos y 2,5 por 1.000 nacidos vivos, respectiva-
mente” (Navarro, 2011, p.3) y afectan más que
todo a la población de menores recursos de estos
municipios. Incluso, para el año 2016, estas tasas
siguen mostrando un comportamiento desfavo-
rable en comparación con los promedios depar-
tamental y nacional.
Todo este problema de la salud se ve más
agravado aún por la carencia de una infraes-
tructura de servicios de salud adecuada. Según
cifras de la Secretaría de Salud del departamento,
la zona cuenta con 4 hospitales, 4 centros de
salud y 8 puestos de salud; sin embargo, estos se
caracterizan por mostrar deciencias en cuanto
a la infraestructura física, la dotación hospita-
laria y la atención de los pacientes. Este último
problema se encuentra más que todo en las
áreas rurales, donde los médicos solo atienden
pocas horas en el día. Igualmente, la salud de los
habitantes del sur del departamento, ya de por
sí deciente, se agravó aún más con las inunda-
ciones que se presentaron a nales del año 2010
y cuyas secuelas se siguen manifestando incluso
hoy.
Como se sabe, la educación es uno de los
elementos fundamentales en la lucha contra la
pobreza y la miseria, ya que al alcanzar mejores
niveles educativos las posibilidades de acceder
a un mejor empleo son más reales y, por ende, a
un mejor nivel de vida; sin embargo, en la zona
sur del departamento del Atlántico, las tasas de
analfabetismo están por encima del promedio
nacional y departamental (8,9 % y 7,1 % para
mayores de 5 años, y 8,4 % y 6,6 % para mayores
de 15 años, respectivamente), tal como se puede
notar en la Tabla 2, lo cual reeja que el acceso
a la educación es vedado a un sector notable de
la población, y por lo tanto a la posibilidad de
que este alcance mejores niveles de ingreso y de
vida.
El problema de la educación se agrava aún
más, al constatar que ni siquiera quienes tienen
acceso al sistema educativo podrán conseguir
empleos de buena calidad y bien remunerados,
debido al bajo nivel que presentan las institu-
ciones educativas de los municipios de esta zona
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del departamento y que se maniesta nítida-
mente en los pobres resultados alcanzados en
las pruebas ICFES. Con ello se demuestra que
dadas las precarias condiciones de estas insti-
tuciones, en ellas no se logra la calidad de la
educación, “un compromiso de carácter ético
con la sociedad” (Peñaloza, 2008, p.189). Los
resultados de los colegios de estos municipios
en lo correspondiente al Núcleo Común para
los años 2006, 2010 y 2012 se muestran en las
Tablas 3 y 4.
El desempeño mediocre de las instituciones
educativas en las Pruebas Saber 11 durante los
años señalados, se acentuó aún más después de la
inundación producida por el desbordamiento del
Canal del Dique, a nales del año 2010, ya que en
este año lectivo se mostró un mejor desempeño
(sin superar la mediocridad) en comparación al
año 2006, pero en el año 2013 retrocedió a niveles
incluso inferiores a los del penúltimo de los años
mencionados. Este desempeño conduce a que las
categorías alcanzadas por los colegios de estos
municipios se encuentren en su mayor parte en
los niveles inferior y bajo, con la excepción de
una institución educativa de Repelón, que esta
en el nivel medio, de acuerdo con la información
más reciente entregada por el ICFES (Tabla 5).
Tabla 3. Resultados Pruebas Saber 11, Núcleo Común, para Campo de la Cruz,
Candelaria y Manatí años 2006, 2010, 2012
Campo de la Cruz Candelaria Manatí
2006 2010 2012 2006 2010 2012 2006 2010 2012
Biología 42,66 45,82 38,96 43,15 45,24 39,23 43,01 45,26 38,18
Ciencias Sociales 37,53 43,82 37,31 38,77 45,28 38,24 37,96 44,70 35,20
Filosofía 40,74 46,60 35,38 44,72 46,19 35,10 43,54 46,98 33,93
Física 44,58 46,60 40,81 45,18 45,50 41,33 37,80 46,65 40,09
Lenguaje 43,04 44,34 40,68 43,77 44,65 41,86 39,66 46,85 39,44
Matemática 41,35 45,28 39,76 41,20 43,78 39,19 42,44 45,26 37,88
Química 42,55 46,90 41,07 42,84 45,38 41,29 39,51 47,50 40,70
Fuente: www.icfesinteractivo.gov.co. Elaboración del autor
Tabla 4. Resultados Pruebas Saber 11, Núcleo Común, para Repelón,
Santa Lucía y Suan, años 2006, 2010, 2012
Repelón Santa Lucía Suan
2006 2010 2012 2006 2010 2012 2006 2010 2012
Biología 44,20 45,63 40,31 43,45 44,81 37,65 42,66 46,19 41,36
Ciencias Sociales 39,59 45,94 39,14 37,85 48,93 37,42 38,78 44,92 39,91
Filosofía 43,33 46,34 35,36 40,84 43,59 35,17 43,07 47,95 37,65
Física 42,32 45,77 41,49 43,47 45,57 40,18 42,07 46,82 42,09
Lenguaje 44,35 43,26 41,12 44,60 44,23 41,09 44,43 46,40 43,34
Matemática 42,36 43,97 39,53 41,75 45,55 38,43 41,60 45,54 41,29
Química 43,28 45,67 42,11 43,01 48,04 40,39 43,16 47,27 43,17
Fuente: www.icfesinteractivo.gov.co. Elaboración del autor
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Los anteriores resultados conducen a que, una
vez terminada su formación media y vocacional,
los estudiantes del sur del Atlántico vean
restringido el acceso a la educación superior y,
por lo tanto, la posibilidad de que obtengan un
título profesional sea remota. De modo que solo
les queda la alternativa de vincularse al proceso
productivo como empleados y obreros con poca
remuneración o, peor aún, convertirse en parte de
los desempleados y subempleados que abundan
en estos municipios o migren para buscar mejor
fortuna en otros lugares del país o del extranjero,
en especial, en Venezuela; aunque en la actua-
lidad la situación de esta última opción es
diferente, como se analizará en párrafos poste-
riores.
Otro elemento que agrava la situación
social de los habitantes del sur del Atlántico
es la existencia notable del desempleo y del
subempleo. De esta manera, aunque no existen
estadísticas acerca de estos fenómenos, en las
entrevistas realizadas, se muestra que uno de los
problemas más destacados, aparte del desempleo
y el subempleo, es la precariedad del empleo
existente y sus condiciones −es temporal, mal
remunerado, sin seguridad social, entre otras
características. El problema del desempleo es
ostensible en la presencia de personas en edad
productiva en las esquinas de los municipios
en horario laboral; asimismo, el subempleo se
observa fácilmente en el tipo de actividades
informales que se realizan, dentro de las cuales
el mototaxismo y la venta de minutos de celular
son las más notorias.
Aunque el problema de la pobreza y de la
miseria es multicausal y por ende, hay muchos
factores que lo generan, la inexistencia de
adecuadas políticas de planeación del territorio,
se convierte para el caso de estos municipios
atlanticenses en una de las más inuyentes,
pues, el espacio es una construcción social que
responde muchas veces a los intereses y orienta-
ciones de quienes detentan el poder y, en el caso
concreto que nos ocupa, las administraciones
municipales han respondido más a los intereses
de los grupos políticos que representan que a los
intereses generales de las comunidades.
La ineciencia de las administraciones
municipales que comprenden esta zona se pone
Tabla 5. Categorías del ICFES en colegios sur del Atlántico años 2006, 2010 y 2013
Municipio
Categoría ICFES
2006
Categoría ICFES
2010
Categoría ICFES
2013
Campo de la Cruz 2 inferiores, 3 bajos 3 inferiores, 2 bajos 4 inferiores,1 bajo
Candelaria 1 bajo, 1 medio 1 inferior, 1 bajo 1 inferior
Manatí 2 inferiores, 2 bajos 1 inferior, 2 bajos 2 inferiores
Repelón 1 inferior, 1 bajo, 1 medio 2 inferiores, 1 bajo 3 inferiores, 1 medio
Santa Lucía 1 inferior, 2 bajos 2 inferiores,1 bajo 1 bajo
Suan 1 bajo 1 inferior,1 bajo 1 bajo
Fuente: www.icfesinteractivo.gov.co. Elaboración del autor
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de presente al analizar el Indicador de Desempeño
Fiscal −que mide la eciencia en la adminis-
tración de los recursos de las alcaldías munici-
pales−, notándose que en términos generales
dichas administraciones son inecientes en este
aspecto; para el año 2012, en efecto, cuatro de
los seis municipios analizados se ubicaban en los
últimos lugares a nivel departamental y a nivel
nacional; otro se halla en un lugar posterior pero
no tan relegado y solo uno se localiza entre los
primeros 400 municipios del país; esta situación
general no cambia mucho para el año 2013,
destacándose el avance de Repelón y el retroceso
notorio de Suan (Tabla 6). Lógicamente, esta
ineciencia se traduce en malversación de los
recursos, en pocas inversiones y soluciones a los
múltiples problemas sociales que inciden sobre
estos municipios.
Desempeño Fiscal menor de 60 y mayor de 40.
Estas cifras nos muestran claramente que, desde
el punto de vista administrativo, las autoridades
de estos entes territoriales no cumplen con los
requisitos básicos de una buena gestión.
Toda esta situación negativa, tanto desde
el punto de vista económico como social, que
afecta a los municipios del sur del Atlántico,
se ha visto agravada en los últimos tiempos
debido especialmente a dos causas: el desastre
“natural” (producto de la ineciente previsión
y planeación) que produjo el rompimiento de
la carretera y la posterior inundación de las
aguas del Canal del Dique en noviembre del año
2010 y el regreso masivo de población de estos
municipios que, debido a la negativa situación
Tabla 6. Índice de Desempeño Fiscal municipios del sur del departamento
del Atlántico, años 2012 y 2013
Municipios
2012 2013
Indicador de
Desempeño Fiscal
Posición
nacional
Posición
departamental
Indicador de
Desempeño Fiscal
Posición
nacional
Posición
departamental
Campo de la Cruz 56,90 1.016 19 60,04 951 20
Candelaria 55,42 1.044 20 59,69 972 21
Manatí 60,86 852 16 63,07 769 17
Repelón 50,19 1.088 23 69,34 395 10
Santa Lucía 51,71 1.085 22 55,76 1.052 23
Suan 69,70 331 6 62,78 790 18
Fuente: Departamento Nacional de Planeación
Los Indicadores de Desempeño Fiscal alcan-
zados por estos municipios en el año 2013
evidencian que cuatro de los seis municipios
analizados corresponden a la categoría de Vulne-
rables, es decir, que presentan un indicador
inferior a 70; mientras que los dos restantes
corresponden a la categoría de En Riesgo, con
social había emigrado hacia Venezuela y que
hoy, dadas las dicultades por las que pasa este
país, han retornado a sus lugares de origen.
La inundación producida por el rompimiento
del muro de contención del Canal del Dique
signicó el ingreso de 2.200 millones de metros
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cúbicos de agua (lo que equivale a un poco
más del 50 % del total de las aguas correspon-
dientes a los 20 lagos y lagunas más grandes de
Colombia), amén de la destrucción de aproxima-
damente 35.000 hectáreas de tierras productivas,
la afectación a más de 100.000 habitantes del sur
del departamento, la destrucción de hospitales,
colegios y carreteras, la destrucción o afectación
de 10.768 viviendas y la muerte de más 7.000
cabezas de ganado, de acuerdo con las cifras de
fuentes gubernamentales y privadas citadas por
Sánchez (2011). De los seis municipios del sur
del departamento, dos (Santa Lucía y Campo
de la Cruz) quedaron totalmente inundados y
el resto lo estuvieron parcialmente. Toda esta
situación signicó un agravamiento de las condi-
ciones ya de por sí precarias de los habitantes de
estos municipios.
Por otra parte y como ya se mencionó, el
regreso masivo de población de estos municipios
procedente de Venezuela ha desmejorado aún
más las condiciones sociales de los habitantes del
sur del departamento del Atlántico. Aunque hasta
el momento (agosto de 2016) no existen cifras
ociales al respecto, el alcalde de Campo de la
Cruz, José de León Marenco, manifestó que a su
municipio habían ingresado unas 2.500 personas
procedentes del país vecino, y en Candelaria se
informa de manera extraocial que han regresado
aproximadamente 1.500 personas de Venezuela.
Estas dos cifras representan el 17,77 %
de la población del primero de los municipios
y el 15,67 % del segundo (calculado con base
en la proyección de población para el año 2015
efectuada por el DANE).
Este regreso masivo a unos entes territoriales
caracterizados por una estructura productiva
que no da cabida a la Población Económica-
mente Activa (PEA), la cual se dedica en un alto
porcentaje a actividades propias de la economía
informal y cuyo nivel de vida se caracteriza
por un alto número de NBI, ha ocasionado el
empeoramiento de estas condiciones sin que
hasta el año 2016 se hayan diseñado políticas o
programas para solucionarlas.
La ineciente planeación territorial es una de
las razones que explica la situación desfavorable
en la cual vive la mayor parte de los habitantes
de esta zona; aunque la Ley 388 de 1997 obliga
a estos entes territoriales a la presentación de
Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT),
su lectura nos muestra una cantidad de buenas
intenciones, propuestas hace mucho tiempo, que
no se han llevado a la realidad, verbigracia: la
creación de un núcleo territorial integrado por los
municipios de Campo de la Cruz, Manatí, Santa
Lucía y Suan, que propendiera por la especiali-
zación de cada uno de estos municipios. Además,
la existencia de los EOT no ha signicado un
cambio radical en la forma de administrar los
municipios, que siguen mostrando las mismas
falencias en estos aspectos, con muy pocas excep-
ciones. De igual manera, si bien es cierto que
los planes de desarrollo implementados con el
apoyo de los gobiernos departamental y nacional
constituyen un avance, siguen siendo en general
un catálogo de buenas intenciones, cuyo cumpli-
miento está lejos de realizarse. De esta forma, se
puede concluir que la adecuada planeación terri-
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torial sigue siendo la gran ausente, no obstante la
existencia de los EOT y los planes de desarrollo.
La planeación territorial estratégica
como aporte a la solución de la problemática
espacial del sur del Atlántico
Aunque, como ya se ha anotado anterior-
mente, los municipios del sur del Atlántico están
obligados por la Ley 388 de 1997 a presentar
EOT, estos intentos de planeación no han sido
hasta ahora los más afortunados, y las condi-
ciones de la mayoría de los habitantes de estos
entes territoriales siguen siendo desfavorables.
Ante esta situación la Nueva Planeación Terri-
torial Estratégica (NPTE) se erige en una alter-
nativa de planeación y de solución a los múltiples
problemas que agobian a esta zona, debido a
que, de acuerdo con lo planteado por Fernández
(2006) y Farinós (2007, 2010), la NPTE busca
la equidad, la competitividad, la sostenibilidad y
la gobernanza, entre otras metas, que aplicadas
al sur del Atlántico ayudarían a construir un
espacio mucho más justo y, por ende, con menos
problemas sociales.
La NPTE presenta, en efecto, una serie de
características que podrían contribuir en la
búsqueda de soluciones de la grave problemática
espacial que incide en la deciente calidad de
vida de los habitantes del sur del departamento
del Atlántico. Dentro de estas características, y
de acuerdo con Llanos (2010), se puede consi-
derar que las siguientes son fundamentales para
este propósito:
• Implica una nueva forma de gestión guberna-
mental, la gobernanza, centrada en la acción
colectiva a través de la participación y coope-
ración de todos los actores y fundamentada
en los principios de: participación, apertura,
transparencia, responsabilidad, efectividad
y coherencia, es decir, todo lo contrario a la
gestión municipal actual caracterizada por
su inecacia y corrupción. La aplicación de
la gobernanza traería la construcción de un
modelo de sociedad mucho más justo y soste-
nible.
• Es participativa, lo cual signica que
todos los grupos de la población tienen la
posibilidad de intervenir en el proceso de
planeación, desde los dirigentes políticos, los
académicos y los técnicos hasta las comuni-
dades; con esto se podría superar uno de los
más notorios inconvenientes de la planeación
en el sur del Atlántico, la escasa participación
de la comunidad en la misma.
• Es de largo plazo, por lo cual se puede
evaluar de manera constante e ir corrigiendo
los errores que se presentan. Además, se
puede adaptar a los ciclos más cortos, corres-
pondientes a los períodos de las autoridades
administrativas y gubernamentales de estos
entes territoriales.
• Es holística e integral y, por tanto, tiene en
cuenta todos los aspectos de cada uno de los
territorios, desde el aspecto físico, pasando
por los aspectos económicos, políticos,
sociales y culturales, todo lo cual conduce a
una caracterización, análisis y ponderación
de las potencialidades, limitaciones y alterna-
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tivas con las que cuenta esta parte del depar-
tamento.
• Es multiescalar, es decir, abarca desde los
espacios locales hasta los regionales, nacio-
nales e incluso supranacionales; en este
sentido, para el sur del departamento del
Atlántico es de vital importancia, ya que
permite la integración de los territorios y la
búsqueda de soluciones a problemas comunes
a los diferentes municipios en consecuencia,
teniendo en cuenta las características
similares que presentan estos municipios
en los aspectos físico, económico, social y
cultural y los parecidos problemas espaciales
que padecen; a partir de la NPTE se puede
proponer la integración de estos municipios
en una subregión que facilite la solución
de los problemas y procure unas formas de
gestión político-administrativas más ecaces.
Por todo lo planteado, las anteriores carac-
terísticas de la NPTE se pueden constituir en
elementos fundamentales para la búsqueda de la
construcción de espacios más equitativos y soste-
nibles en el sur del departamento del Atlántico.
Conclusiones
La construcción social de los espacios geográ-
cos responde especialmente a los intereses,
necesidades y propósitos de los grupos que
detentan el poder; en tal sentido, la construcción
del espacio geográco de la zona correspon-
diente al sur del departamento del Atlántico ha
sido realizada en función de los intereses de
unas élites económicas, políticas y sociales, las
cuales asociadas, a su vez, a élites departamen-
tales y nacionales, han sacado provecho de esta
construcción en desmedro de la mayor parte de la
población, y beneciando solo a los grupos privi-
legiados. De allí que los municipios del sur del
Atlántico pertenezcan a una de las zonas de este
ente territorial que mayor cantidad de problemas
espaciales presenta, destacándose en especial, la
pobreza y la miseria que afectan a la mayor parte
de sus habitantes y se reejan en la presencia
de múltiples NBI, en los bajos niveles de salud
y escolaridad, en las precarias condiciones del
empleo formal y en el creciente desempleo y
subempleo que los agobia. Esta situación se ha
agudizado a causa de la inundación que afectó
a estos municipios a nales del año 2010 y a la
llegada masiva de población que había migrado
anteriormente a territorio venezolano.
Aunque las causas de la pobreza y la miseria
son muchas, en particular se mencionan las
relacionadas con la inequitativa distribución
de la tierra, la inexistencia de una estructura
económica que garantice un empleo digno y
formal a la población trabajadora y la falta de una
educación de calidad que posibilite la movilidad
social; la inexistencia de adecuadas formas de
planeación territorial se considera uno de los
factores que más incide en su surgimiento y
permanencia, ya que una gestión y ordenamiento
del territorio inadecuados afectan negativamente
las condiciones de vida de la población. La poca
planeación territorial que se hace no responde
a los intereses, problemas y necesidades de la
mayor parte de la población, sino que, tal como
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lo plantea Harvey (2003), esta planeación lo que
busca es garantizar la acumulación y la repro-
ducción del capital.
No obstante esta realidad, existen mecanismos
de planeación para solucionar muchos de los
problemas espaciales, aun preservando los
intereses de la élite. En tal sentido, la NPTE se
constituye en una importante alternativa, dadas
sus características principales, como son: la gober-
nanza, que implica una mayor participación de
los diferentes grupos sociales en los asuntos de
la administración; la participación de las comuni-
dades en la planeación económica y territorial; su
carácter holístico, pues, tiene en cuenta tanto los
aspectos físicos como sociales de los territorios
para su organización y planeación; su multiescala-
ridad, que busca respuestas no solo a los problemas
de los municipios, sino también de toda la zona, el
departamento y aun de la región; la larga duración
de sus ciclos, que garantiza una planeación a corto,
mediano y largo plazo y con lo cual se evita el
fraccionamiento de las políticas de planeación y la
imposición de modelos diferentes cuando asumen
nuevas autoridades municipales. En n, sin consi-
derarla una panacea, la NPTE puede ayudar a
construir espacios más equitativos y sostenibles en
el sur del Atlántico.
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