Justicia, No. 31 - pp. 116-134 - Enero-Junio 2017 - Universidad Simón Bolívar - Barranquilla, Colombia - ISSN: 0124-7441
http://publicaciones.unisimonbolivar.edu.co/rdigital/justicia/index.php/justicia
* El presente artículo es un avance de investigación, del proyecto: “Democracia y justicia en los sistemas de protección a los derechos
humanos: Un balance de las funciones de monitoreo a los derechos humanos del Sistema Interamericano y de los mecanismos de
vigilancia y supervisión de los tratados de derechos humanos de Naciones Unidas, reexiones a partir de la situación colombiana
1991-2014”. El proyecto se encuentra inscrito al Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad
Gran Colombia, Grupo de Investigación: Derecho Constitucional, Reforma de la Administración de Justicia y Bloques de Constitucio-
nalidad.
1 Doctor en Sociología Jurídica e Instituciones Políticas. Master en Estudios Políticos del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales -IEPRI- de la Universidad Nacional de Colombia. Especialista en Sociologa Jurdica de la Universidad Externado
de Colombia. Abogado de la Universidad Nacional y Licenciado en Ciencias Sociales de la Universidad Distrital Francisco José de
Caldas. Profesor Asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. Docente de la Maestría en Derecho,
Universidad La Gran Colombia. jecarvajalma@gmail.com
2 Abogado y Magíster en Derecho de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Gran Colombia. andres.guzman@
ugc.edu.co
Economía de mercado y
democracia: elementos para una
crítica al discurso del desarrollo
promovido por las Instituciones
Financieras Internacionales
*
Market economy and democracy:
tools for a critic to the development discourse
of the International Financial Institutions
Jorge Enrique Carvajal Martínez
1
Andrés Mauricio
Guzmán Rincón
2
Recibido: 24 de mayo de 2016 / Aceptado: 19 de agosto de 2016
http://dx.doi.org/ 10.17081/just.22.31.2602
Resumen
En el presente avance de investigación se indaga por el rol que han desem-
peñado las Instituciones Financieras Internacionales (IFIS) en la promoción
de reformas institucionales en la región y las características de sus programas,
que dejan entrever una particular forma de concebir las relaciones entre de-
mocracia y mercado a partir del concepto articulador de gobernabilidad. La
indagación involucra a las IFIS más importantes: Banco Mundial, Banco In-
teramericano de Desarrollo y Fondo Monetario Internacional. En últimas, los
autores abordan esta temática para elaborar hipótesis sobre la conguración
del Derecho Internacional, de las interrelaciones entre lo local y lo transnacio-
nal, para identicar la posición de las instituciones encargadas de la protección
de los derechos humanos.
Abstract
The authors in the present article, ask about the role of the International Fi-
nancial Institutions in the promotion of institutional reforms on Latin America
and the characteristic of its programs, where we can nd a particular form of
conceive the relationship between democracy and market through the concept
of governance. The analysis involve a reection of the most important IFIS
like: The World Bank, Interamerican Development Bank and International
Monetary Fund.
Palabras clave:
Instituciones Financieras
Internacionales,
Gobernabilidad democrática,
Reformas judiciales,
Derecho y mercado.
Key words:
International Financial
Institutions,
Democratic governance,
Judicial reforms, Law and market.
Referencia de este artículo (APA): Carvajal, J. & Guzmán, A. (2017). Economa de mercado y democracia: elementos
para una crítica al discurso del desarrollo promovido por las Instituciones Financieras Internacionales. En Justicia,
31, 116-134. http://dx.doi.org/ 10.17081/just.22.31.2602
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INTRODUCCIÓN
El presente texto efectúa una aproximación
que permita comprender las nociones genera-
les de la racionalidad hegemónica del sistema
capitalista mundial (Wallerstein, 1984) impl-
cita y explcita en los discursos de las Institu-
ciones Financieras Internacionales (en adelante
IFIS) como el Banco Mundial (BM), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo
Monetario Internacional (FMI) que promueven
el desarrollo de los países periféricos en sus
programas de cooperación y sus proyectos para
América Latina desde la consolidación del mo-
delo neoliberal en los 90*. Sin lugar a dudas, la
banca internacional cumple un papel estratégico
en la construcción, defensa y reproducción de
los saberes que conguran la racionalidad bajo
la cual perdura y se aanza este modelo en un
proceso más amplio de objetivación y reacomo-
damiento de las estructuras capitalistas en la glo-
balización mediante la “Reforma del Estado”† y
la “Reforma judicial”*; por esta razón es urgen-
te identicar los actores, los mecanismos, los
contenidos y las trayectorias de estos discursos
dentro de las dinámicas sociales en el contexto
de la globalización.
* Un análisis sobre las relaciones entre derecho y globalización
y el contenido de los programas de reforma a la administra-
ción de justicia por cuenta de organismos multilaterales se
puede ver en De Sousa Santos (2001).
† Una aproximación a este fenómeno en relación a los progra-
mas de reforma a la administración de justicia en América La-
tina durante este periodo de tiempo puede verse en Rodríguez
(2008).
* Aquí se hará referencia a aquella estrategia de transformacio-
nes en los sistemas de justicia liderada por la banca internacio-
nal para promover iniciativas encaminadas primordialmente
al fortalecimiento de las economías de mercado en los 90.
La pregunta que resuelve este ensayo po-
dría describirse de la siguiente forma: ¿Cuál
es el papel de las IFIS en el aanzamiento de
la economa de mercado que deende el poder
hegemónico después de la Guerra Fría? Como
se puede observar, esta pregunta implica otra de
gran importancia: ¿Qué tipo de democracia y de
Estado son los que promueven las IFIS para los
países periféricos?
El análisis que aqu se expone efectúa una
revisión general sobre el tema e introduce una
reexión sobre las principales tendencias de
estos organismos en la reconguración institu-
cional de América Latina, enfatizando en el rol
desempeñado por el FMI y su intervención en
la política de los Estados para velar por la adop-
ción de un marco institucional favorable a los
lineamientos del consenso de Washington, que
principalmente se orientó a garantizar el retorno
de los préstamos, mediante la promoción y difu-
sión de reformas institucionales, y políticas de
condicionalidad del crédito, ambas fundamenta-
das en la perspectiva del análisis económico del
Derecho y el concepto de gobernabilidad demo-
crática (Garca, 2007). Debido a las similitudes
entre la racionalidad y el modus operandi de es-
tas IFIS, en algunos apartados de este trabajo se
les considerará y caracterizará de forma conjun-
ta, aunque destacando algunas particularidades
y especicidades del FMI.
En la primera parte se hace una breve re-
exión sobre la emergencia de las Instituciones
Financieras Internacionales bajo la recongu-
ración del nuevo orden mundial en el Derecho
Economía dE mErcado y dEmocracia: ElEmEntos para una crítica al discurso dEl dEsarrollo promovido
por las institucionEs FinanciEras intErnacionalEs
118
Internacional, aquí se ponen de presente las co-
nexiones entre estos organismos con prácticas
coloniales y relaciones de dominación política y
económica a partir de la puesta en marcha de los
discursos desarrollistas con el surgimiento de las
instituciones del Bretton Woods.
En la segunda parte, se aborda el fenómeno
de la emergencia del concepto de gobernabilidad
democrática en los discursos de reforma institu-
cional promovidos por las IFIS. Este concepto
va a ser muy importante para estos organismos,
incluido el FMI ya que es fundamental para jus-
ticar la implementación de sus programas de
reforma institucional en los países de la región.
El concepto de gobernabilidad democrática
busca legitimar la acción de estos organismos,
a partir de la nanciación y la cooperación téc-
nica, encaminada a lograr aliviar las tensiones
entre democratización y economía de mercado.
En el último apartado de este trabajo, se podrá
evidenciar que al menos de lo que se observa de
la experiencia argentina y peruana a comienzos
de los 90, las políticas de ajuste y aquellas enca-
minadas hacia el cumplimiento de las medidas
de condicionalidad implementadas por el FMI
aparejaron prácticas autoritarias.
Precisamente en el tercer apartado de este
escrito, se destacan los rasgos principales de la
intervención del FMI y su correspondencia con
la estrategia de reforma institucional adelantada
por otras IFIS como el BM, dejando de mani-
esto las tensiones inherentes a los ajustes es-
tructurales promovidos por este organismo, para
adaptar a los Estados a las nuevas dinámicas del
pacto hegemónico y el ejercicio de la democra-
cia liberal.
Instituciones Financieras Internacionales:
Colonialismo y las tensiones frente al discurso
del desarrollo
Samir Amin ha demostrado que para los de-
nominados Estados desarrollados es importante
mantener la dominación cultural y política así
como las condiciones de estancamiento y de ex-
trema pobreza sobre los Estados periféricos para
garantizar la consolidación y reproducción del
capitalismo global, dentro de esta estrategia la
banca internacional mediante los programas de
ajuste estructural ha encaminado sus políticas
al desarrollo económico de los países subdesa-
rrollados, pero concibiendo este proceso como
la simple expansión del capital, lo que ha dado
lugar a mantener en el tiempo una consecuencia
inherente a la dinámica capitalista, la desigual-
dad entre sujetos y pueblos en el marco de la
división internacional del trabajo (Amin, 1999).
En este punto, las instituciones del Derecho
Internacional han cumplido desde la posguerra
el rol de mantener la hegemonía de las potencias
sobre el tercer mundo, sustituyendo el régimen
colonial por el conjunto de normas e institucio-
nes del Derecho Internacional encaminadas a la
obtención del desarrollo. Bajo el nuevo paradig-
ma del desarrollo, la violencia persiste contra las
“razas” inferiores y los pueblos “atrasados” que
no han asimilado las dinámicas del capitalismo
mundial, ahora se ha sustituido el abismo entre
civilización y barbarie por el de desarrollo y
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JorgE EnriquE carvaJal martínEz, andrés mauricio guzmán rincón
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subdesarrollo particularmente cuando emergen
las instituciones del Bretton Woods (Rajagopal,
2005).
Este proceso se enmarca dentro de la deno-
minada crisis de la modernidad que se caracteri-
za entre otros aspectos por el escepticismo fren-
te a la razón como medio para lograr la libertad
y la igualdad humana, la autonomización de los
aparatos burocráticos en sociedades autoritarias
y los efectos perversos de la explotación de re-
cursos naturales con afán de lucro mediante la
modernización incesante e inacabada de los apa-
ratos productivos (Beck, 2002).
La razón moderna fracasó en hacer real y
efectiva la premisa de respeto y garantía de los
derechos humanos universales, en parte por el
rol contradictorio que juega el Estado, ya que
por un lado surge como el promotor de capita-
lismo y de la economía de mercado desde sus
inicios en la modernidad y por otra parte como
el actual responsable de hacer cumplir los pac-
tos democráticos en regímenes constitucionales
bajo los cuales se contemplan los clásicos dere-
chos civiles y políticos pero también los dere-
chos económicos, sociales y culturales que exi-
gen unas condiciones mínimas para el logro de
la dignidad humana e implican mecanismos de
regulación económica*.
* La juridización para Habermas, signica la tendencia por el
aumento del derecho escrito, a su extensión (mayor regulación
sobre ciertos hechos sociales) y adensamiento (división en va-
rias materias jurdicas). Han existido cuatro grandes formas de
juridización: La del Estado burgués, la del Estado de Derecho,
la del Estado Democrático de Derecho y la del Estado Social y
Democrático de Derecho, periodos bajo los cuales ocurre una
“Desconexión de sistema y mundo de la vida y el conicto del
mundo de la vida con la dinámica propia que desarrollan los
subsistemas atomizados” Al respecto ver Habermas (2003).
En efecto, la razón instrumental moderna
impuso serios obstáculos a la realización de los
derechos humanos a partir de la construcción
del Estado-Nación bajo el cual se consideraba
no-personas a quienes no tuvieran el estatus de
ciudadanos y se crearon aparatos y tecnologías
para su exterminio como ocurrió con los judos
a comienzos del siglo XX (Arendt, 1987), as
mismo mediante la gura de la excepcionalidad
se antepuso la “Razón de Estado” al Estado de
Derecho y al respeto de las libertades ciudada-
nas (Agamben, 2004), en la etapa actual se pro-
mueve el desarrollo de los Estados periféricos
a partir de programas políticos que reproducen
el pensamiento hegemónico y son presentados
como la aplicación de teorías objetivas y dise-
ños institucionales basados en técnicas aparen-
temente neutrales defensoras del rule of law an-
glosajón y de los principios liberales (Shihata,
1993).
De igual forma, asistimos a la crisis del Esta-
do moderno con el desdibujamiento de la sobe-
ranía y la primacía de las organizaciones trans-
nacionales sobre los asuntos de política interna,
situación que se acentúa aún más en los países
periféricos luego de la caída del muro de Berlín
y de la globalización económica que estatuyó
los sistemas de democracia constitucional y los
trasplantó a un gran número de Estados bajo el
mantenimiento de la economía de mercado (De
Sousa Santos, 2001).
Bajo este contexto se sigue suspendiendo de
facto los derechos de los seres humanos a pesar
de que estos se encuentran consagrados en los
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por las institucionEs FinanciEras intErnacionalEs
120
textos constitucionales, a diario vemos mecanis-
mos empleados por los gobiernos para descono-
cer los derechos humanos de las mayorías des-
pojadas propiciando la acumulación extranjera
acudiendo a vías represivas y soterradas contra
la oposición política o la resistencia popular
(Múnera, 2007).
En este contexto los discursos sobre el de-
sarrollo provenientes principalmente de las
Ciencias Económicas, tienen como función au-
tonomizarse de los otros y con posteridad inci-
dir en los otros sistemas sociales, adaptándose
a estas otras prácticas discursivas, este proceso
de autonomizacion genera exclusiones. En este
punto, los legos o los técnicos adoptan su objeto
de estudio como una forma de poder, esto con-
forma una disciplina, es decir “Un conjunto de
prácticas y formaciones discursivas, reforzadas
por prácticas no discursivas que ellas mismas
reforzarían y determinarían en algunos casos, y
que se conforman mediante estructuras de saber
cerradas pero móviles” (Foucault, 2006, p.27),
al interior de estas disciplinas se crean mecanis-
mos de exclusión internos mediante los cuales
se determina qué se puede decir, quién lo pue-
de decir y cómo (mediante que procedimiento),
para que haga parte de la disciplina.
Precisamente en el apartado siguiente se
abordarán a grandes rasgos las peculiaridades de
las IFIS en la transformación institucional de los
90 a partir del auge del concepto de “goberna-
bilidad democrática”, bajo el cual se evidencia
la emergencia de prácticas discursivas y nuevos
saberes para legitimar reformas encaminadas a
aanzar el consenso de Washington y lograr un
aparente equilibrio entre los objetivos en tensión
tanto de la democracia como de la economía de
mercado.
La promoción del mercado a través de las
reformas judiciales
Principalmente durante los 90 y buena parte
del nuevo siglo, la reforma judicial cobró una
gran importancia en la agenda estatal de Amé-
rica Latina gracias al apoyo de Instituciones
Financieras Internacionales. Paulatinamente, la
administración de justicia se consideró un sector
estratégico para el desarrollo económico (Rodrí-
guez, 2005).
A comienzos de los 90, el auge del neoins-
titucionalismo económico y el diseño e imple-
mentación de planes y programas de desarrollo
liderados por las IFIS, implican que la teo-
ría económica y política vuelva a preocuparse
por establecer las relaciones entre Derecho y
desarrollo, como ya se había efectuado en los
70 (Uprimny & Rodrguez, 2003). El n de la
Guerra Fría y la transición paulatina a la demo-
cracia en América Latina son la antesala de la
conguración de un consenso hegemónico que
logró consolidarse a través de emergentes po-
deres transnacionales, este consenso defendía
el neoliberalismo como sistema económico ma-
terializado en el Consenso de Washington y de
la democracia liberal (De Sousa Santos, 2001).
En este escenario, las reformas judiciales se en-
tienden como mecanismos para adelantar trans-
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formaciones institucionales en la región, donde
conuyen objetivos como la consolidación del
Estado de Derecho, el impulso de las economías
de mercado y el logro de la seguridad.
El FMI y la réplica de su plan estratégico en
instituciones como el BM y el BID transforma-
ron su agenda de intervención en los países so-
cios con el n de incluir en ella el componente
de reformas institucionales. Bajo este marco, se
promueven nuevos marcos legales acordes con
los lineamientos del Consenso de Washington,
así como la necesidad de “modernizar” los sis-
temas de justicia, principalmente con la instau-
ración de los métodos de resolución alternati-
va de conictos de carácter comercial. En este
proceso, comienza a destacarse la importancia
de la política en el desarrollo, por tal motivo, se
empieza a promover la “gobernabilidad demo-
crática”, mediante la cual se busca resolver las
tensiones entre democracia y mercado.
Estas tensiones surgen al agotarse el modelo
de desarrollo basado en la sustitución de impor-
taciones, el cual apareja las siguientes conse-
cuencias:
i) disminución de la inversión pública
y décit scal, por la crisis de la deuda externa
y la fuga de capitales generalizada;
ii) dismi-
nución de la inversión por cuenta de las rmas
privadas nacionales y extranjeras;
iii) riesgo de
desorganización económica por el incremento
hacia ndices altos de inación;
iv) la desvincu-
lación de las economías latinoamericanas a la
economía globalizada y
v) desintegración social
de actores colectivos como sindicatos y gerentes
organizados.
Marcelo Cavarozzi (1991) describe de una
forma muy acertada estas tensiones y la nece-
sidad de buscar equilibrios entre democracia y
mercado:
La construcción de un Estado desarrollista reno-
vado tendría que descansar en una combinación
de des-regulación y re-regulación. Para alcanzar
este difícil equilibrio, el Estado tendría que tran-
sitar por un sendero muy estrecho, dejando, por
un lado, operar al mercado sin ahogarlo, y por
otro, asumiendo roles de coordinación y supervi-
sión que ninguna «mano invisible» desempeña-
ra. En el contexto actual, las rmas capitalistas
operando en América Latina tienden a adaptarse
pasivamente a la inercia caótica, lo que realimen-
ta los aspectos más perniciosos del ajuste. El pre-
dominio irrestrictivo de las «leyes del mercado»
se traduce en la evaporación de las restricciones
para la maximización de benecios a corto plazo,
con consecuencias negativas para el crecimiento
global. (p.103)
De esta forma, las IFIS comienzan a promo-
ver ajustes estructurales para lograr estos equi-
librios entre regulación y desregulación, lo cual
se efectúa a partir de la emergencia de un nuevo
concepto articulador, el de la “gobernabilidad
democrática”. Por tal razón a continuación ha-
remos una breve reexión sobre este concepto
en los discursos de las IFIS y posteriormente
abordaremos sus principales características en
la promoción de reformas institucionales, enfa-
tizando en la racionalidad del FMI.
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por las institucionEs FinanciEras intErnacionalEs
122
Gobernabilidad democrática en la economía
de mercado
La necesidad de consolidar estos procesos de
democratización suscitó la reexión en torno a
la adopción de los mecanismos adecuados para
lograr la transformación institucional requerida
que a su vez garantizara la sostenibilidad de un
nuevo modelo de desarrollo basado en econo-
mas de mercado tras el n de la Guerra Fra. De
esta forma, principalmente las organizaciones
multilaterales de crédito comenzaron a concebir
la cooperación a los países como iniciativas en-
caminadas a la promoción de la democratización
a partir de la gobernabilidad. En este contexto
y siguiendo a Prats (2006), el uso del concepto
“gobernabilidad” va a adquirir una signicación
muy particular en el contexto latinoamericano
*
que responde a las especicidades de los pro-
cesos de transición y al concepto mismo de de-
mocracia:
Particularmente en América Latina, aparece un
nuevo uso de la palabra “gobernabilidad”: se trata
de que la transición a la democracia y la democra-
cia misma sean “gobernables”, tanto para evitar
la regresión al autoritarismo como para avanzar y
consolidar la democracia mejorando su desempe-
* Prats (2006) pone de presente la correspondencia entre la re-
exión sobre la gobernabilidad y por otra parte los procesos
de democratización: “La gobernabilidad democrática ha sido
en gran parte una construcción originariamente de y para los
procesos de democratización latinoamericanos, sin perjuicio
de que resulte perfectamente generalizable. Las democratiza-
ciones latinoamericanas se producen además en un tiempo en
que están cambiando el entorno y el paradigma tecnoeconó-
mico, en que se ha agotado el modelo de desarrollo por susti-
tución de importaciones, con nula capacidad de maniobra s-
cal por la carga de la deuda, crecientes retos sociales y escasas
capacidades institucionales” (p.4).
ño económico, social y democrático. La inquie-
tud por la gobernabilidad subyace a toda la prác-
tica poltica y a la reexión politológica sobre la
transición a la democracia en América Latina. La
conciencia de las correlaciones de poder entre los
actores estratégicos condicionaron no solo las es-
trategias de transición, sino la denición misma
que se acabó adoptando de democracia. (p.4)
Como se puede observar la identicación de
los elementos denitorios de la gobernabilidad,
requiere del análisis previo de un conjunto de
fenómenos complejos tales como las correlacio-
nes de fuerza, la reexión sobre el tipo de demo-
cracia y el análisis de las prácticas políticas de
los pases, lo cual explica en parte por qué no ha
sido posible establecer una denición más pre-
cisa; esta situación de indeterminación aumenta
si se tiene en cuenta que la adopción de una con-
cepción más concreta y sustantiva de la gober-
nabilidad puede generar ciertas resistencias en el
ámbito político e institucional, razón por la cual
se ha preferido abarcar ante todo una dimensión
procedimental sin que exista un referente anal-
tico especco que ayude a su comprensión:
La moderación y la cautela prevalecientes lle-
varon a los analistas a dejar de lado una posible
denición que la identicara con resultados sus-
tantivos, tanto sociales como económicos, y en su
gran mayora adoptaron otra que la identica con
procedimientos para la solución de problemas po-
lticos. La denición de poliarqua de Dahl (1971)
se transformó así en un punto focal de la discu-
sión. (Prats, 2006, p.4)
Los cambios que se originaron desde hace
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aproximadamente 30 años, repercuten en un
cambio en la noción de la gobernabilidad, ya
que esta pasó de ser un concepto de la ciencia
política que en sentido estricto hacía alusión al
estudio de las relaciones entre el Presidente y el
Parlamento con el n de no obstaculizar la toma
de decisiones en los sistemas democráticos, para
pasar a un concepto mucho más amplio que no
solo abarca cuestiones relacionadas con el buen
gobierno, sino sobre todo, el estudio de las con-
diciones que permiten el ejercicio del gobierno
en los sistemas democráticos, por esta razón, su
abordaje incluso ya no se circunscribe a lo polí-
tico sino que involucra aspectos como la econo-
mía, el medioambiente o la educación.
Es necesario destacar dos aspectos que ex-
plican el cambio en la concepción de la gober-
nabilidad sobre todo en América Latina, por una
parte el hecho de que la “ingobernabilidad” se
asimile a una amenaza persistente a los sistemas
democráticos, es decir, el debate en muchos ca-
sos no gira en torno a la falta de “buen gobier-
no” sino a la carencia de gobernabilidad, fenó-
meno que es visto como sinónimo de anomia y
desintegración, la falta de un orden social que
garantice las libertades mínimas de los sujetos.
Por otra parte, el hecho de que los problemas
relacionados con la gobernabilidad se planteen
en términos globales, es decir, la gobernabilidad
depende de las relaciones políticas y económi-
cas alrededor del mundo, no se circunscriben a
la unidad del Estado-Nación (Prats, 2006).
Luego de la rma del Consenso de Washing-
ton, la denominada “Comunidad del desarrollo”
introdujo a sus reexiones la perspectiva de las
polticas públicas, as como las reexiones que
se suscitaron en el ámbito teórico respecto del
paso de la administración pública a la gerencia
pública (Management), de igual forma conser-
vó la racionalidad instrumental y la neutralidad
política como elementos heredados de las déca-
das anteriores; las reformas integrales al sector
público que se estructuraron a partir de la rma
de este acuerdo, adoptaron estos mismos linea-
mientos teóricos y compartieron su misma ló-
gica.
Durante la primera parte de la década de los no-
venta la palabra governance se confundió con la
gestión pública y la cooperación con ella tendió a
verse como la provisión de “racionalidades ins-
trumentales nuevas” orientadas a mejorar la e-
cacia y eciencia de las organizaciones guberna-
mentales. (Prats, 2006, p.7)
Sin embargo, el signicado de governance
se va a transformar a mediados de los 90, como
consta en el informe de desarrollo humano de
Naciones Unidas de 1999, allí se sostiene que
la política, la economía y la sociedad en general
se rigen por reglas, instituciones y actores que
interactúan de forma compleja, algo que ocurre
más allá del ámbito del gobierno:
El desafío de la globalización no es detener la
expansión de los mercados globales sino encon-
trar las reglas y las instituciones de una gober-
nanza mejor –local, regional, nacional y global–
para preservar las ventajas de los mercados y la
competencia global, pero también para proveer
los recursos comunitarios y medioambientales
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Economía dE mErcado y dEmocracia: ElEmEntos para una crítica al discurso dEl dEsarrollo promovido
por las institucionEs FinanciEras intErnacionalEs
124
sucientes para asegurar que la globalización
trabaje para la gente y no solo para los bene-
cios” (PNUD, 1999, p.2) de allí que governance
se dena como “El marco de reglas, instituciones
y prácticas establecidas que sientan los límites y
los incentivos para el comportamiento de los indi-
viduos, las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales y las empresas. (PNUD, 1999,
p.8)
En este contexto, los elementos actuales
que permiten identicar los aspectos clave en
la denición de la gobernabilidad democrática
de conformidad con las reexiones que sobre
este concepto han efectuado instituciones como
el FMI, el BM y Naciones Unidas, se destacan
convergencias y complementariedades:
A pesar de que el debate sobre la gobernabilidad
se encuentra todavía abierto, algunos elementos
constituyen el ethos principal de la gobernabili-
dad democrática que intentan promover las insti-
tuciones mencionadas (se reere especcamen-
te al Banco Mundial y a Naciones Unidas): La
selección de quienes ejercen la autoridad en una
sociedad mediante métodos democráticos que
provean una base de legitimidad popular asociada
a la soberanía del voto; la vigencia del Estado de
Derecho, la eciencia en la provisión de servicios
públicos, el control de la corrupción, la capacidad
del Gobierno para desarrollar e implementar po-
líticas, el involucramiento de la participación ciu-
dadana y control del gobierno. (Straface & Basco,
2006, p.7)
Debido a la importancia que ha cobrado este
concepto recientemente, se pueden identicar
algunas acciones especcas que han adoptado
las instituciones multilaterales para lograr su
consecución, como por ejemplo la inclusión de
la variable gobernabilidad como factor de diag-
nóstico económico y social de los países con el
n de comprender su impacto en el desarrollo,
así mismo el Banco Mundial en su informe del
año 1997 “Un mundo en transformación”, hizo
un análisis de las capacidades de los Estados
con base en su dimensión institucional, de igual
forma se adoptó la gobernabilidad democrática
como un factor a tener en cuenta en la propues-
ta de implementación de reformas instituciona-
les promovidas por las IFIS (Straface & Basco,
2006).
Estas acciones dieron origen a una multipli-
cidad de iniciativas relacionadas con estos temas
y que cobraron una gran vitalidad en las agendas
de estos organismos, que a su vez, se manifes-
taron en aspectos como el incremento de prés-
tamos vinculados a la reforma del Estado, por
ejemplo para 2004, en el Banco Mundial esta
área era la segunda en importancia en relación
al número de proyectos existentes y de montos
aprobados, de forma similar el BID ha aprobado
múltiples proyectos desde 1994; la creación de
unidades especcas al interior de estos organis-
mos encargadas especcamente de la reexión
sobre la gobernabilidad; la preocupación por
incrementar el número de estudios y de publi-
caciones sobre el tema; el condicionamiento de
préstamos y ayudas concesionales basadas en el
análisis sobre la buena gobernabilidad; y una ac-
ción más signicativa ante las demandas de los
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países en vías de desarrollo principalmente en
América Latina y luego de la transición demo-
crática pasada la Guerra Fría (Straface & Basco,
2006).
Precisamente en el apartado siguiente se des-
cribe de forma especca en qué medida las IFIS
han promovido reformas institucionales en la
región.
Las Instituciones Financieras Internacionales
y las reformas institucionales
Básicamente las IFIS han desempeñado las
siguientes funciones en la promoción de refor-
mas institucionales:
i) nanciación a programas
de reforma en los países a través de préstamos y
cooperaciones técnicas;
ii) la elaboración y difu-
sión de marcos analíticos y teóricos para funda-
mentar las iniciativas de reforma;
iii) la media-
ción entre las élites nacionales y la tecnocracia
transnacional para consolidar acuerdos en torno
a la necesidad y el carácter de las reformas; y
iv) la difusión de experiencias y de saberes para
lograr su expansión (Guzmán, 2013).
Yves Dezalay y Bryant Garth plantean que
desde los 90, se congura una nueva ortodoxia
del poder que logra incluir sin mayores trauma-
tismos, en un mismo campo jurídico, los dere-
chos humanos con la economía neoliberal*. Los
políticos tecnócratas, pese a que provienen de
* La conguración de este campo surge como reacción al movi-
miento de los derechos humanos que conguran en la década
de los ochenta, el cual tiene pretensiones emancipatorias fren-
te al autoritarismo y la incipiente formación de la ideología
neoliberal de los denominados Chicago Boys. Al respecto:
Dezalay y Garth (2002).
distintas tendencias, convergen en él gracias a la
materialización de cinco procesos:
i) la profesio-
nalización de los derechos humanos en Estados
Unidos;
ii) el giro de la academia hacia un nuevo
modelo económico consistente con los princi-
pios del neoliberalismo pero que toma en cuenta
la importancia de las instituciones y la trayec-
toria de la historia económica†;
iii) el hecho de
que este fenómeno haya transformado al Banco
Mundial;
iv) que haya habido una transforma-
ción de la Ciencia Política, que ayuda a que los
economistas sean vistos como guras clave en la
promoción del Estado democrático liberal y
v)
que los líderes del Sur se hayan articulado a esta
estrategia mediante el discurso de los derechos
humanos (Dezalay & Garth, 2002).
Estos procesos permiten comprender en qué
medida, las IFIS produjeron conceptos y marcos
analíticos encaminados al logro de la consolida-
ción de las estrategias reformistas, bajo las cua-
les se promueve la economía de mercado y la
democracia liberal. Es importante destacar que
el FMI logró que sus discursos fueran trasplan-
tados a la agenda de otros organismos como el
BM y el BID, con los cuales llega a compartir
incluso concepciones similares sobre los siste-
mas de justicia.
Las élites jurídicas estadounidenses crecie-
ron de forma considerable en buena medida gra-
cias a inversiones cuantiosas en recursos para
formar a los nuevos profesionales que prove-
† El giro hacia las instituciones desde el enfoque económico da
cuenta de la hegemonía de los economistas en el poder. Cfr.
Dezalay y Garth (2002).
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nían de las universidades más prestigiosas del
mundo. En el ámbito académico, luego de cierto
escepticismo hacia la aplicación de postulados
neoliberales, se reformularon las teorías que los
sustentaban, para lo cual se comienzan a repen-
sar el derecho y las instituciones como condicio-
nes imprescindibles para el desenvolvimiento de
los mercados. Este proceso se fortaleció por la
signicativa inuencia de la racionalidad de los
negocios en el estudio del Derecho, lo que expli-
ca el hecho de que en la década de los 70 y 80,
numerosos grupos de profesores de Derecho in-
corporaron conceptos de la ortodoxia económica
hasta desembocar en la perspectiva del análisis
económico del Derecho. Dicho proceso recibió
apoyo principalmente de los sectores conserva-
dores empresariales, lo que en poco tiempo per-
mitió que muchos de los abogados formados en
Chicago pasaran a ocupar importantes puestos
en la Judicatura a mediados de los 80 en Estados
Unidos. Estos hechos evidencian que el ajuste de
las teoras ortodoxas neoliberales de esta nueva
élite se explica en buena medida como una for-
ma de realizar cambios pragmáticos para seguir
detentando el poder (Dezalay & Garth, 2002).
Paulatinamente se arma que la adopción de
medidas macroeconómicas requieren a su vez
de instituciones jurídicas que limiten el rol de
los gobiernos en la economía y establezcan un
marco de protección a los inversionistas y al
sector privado, las IFIS adoptan estos discursos
con algunas variaciones y se comienzan a preo-
cupar por las realidades locales para mejorar sus
programas; varan sus áreas de acción, y extien-
den sus propuestas hacia disciplinas como las
relaciones internacionales y la Ciencia Política.
En el caso del FMI, el BM y el BID es evidente
la incorporación de los postulados del neoins-
titucionalismo económico en sus estrategias de
reforma del Estado. Además existen intentos por
delimitar conceptualmente una aproximación al
análisis económico del Derecho que oriente la
estrategia de reforma a las instituciones de jus-
ticia, y en los programas de reforma se hacen
alusiones constantes al rol de las instituciones
en el crecimiento económico y a las condiciones
que los sistemas jurídicos deben preservar para
la consecución de economías de mercado.
Por otra parte, las IFIS también han sido im-
portantes en la difusión y expansión de saberes y
de prácticas a través de la cooperación técnica y
nanciera en la región para consolidar el consen-
so económico en torno a la democracia liberal y
la economía neoliberal desde los 90. Weyland
(2006) ha logrado demostrar que entre el cen-
tro y la periferia existen acuerdos y criterios de
racionalidad que involucran diferentes criterios
de decisión tales como el costo político de las
reformas, intereses coyunturales, la búsqueda de
legitimidad frente a la comunidad internacional
y la racionalidad estratégica. En estos procesos
los actores sociales involucrados en reformas
como las IFIS, constantemente acopian infor-
mación y elaboran diseños institucionales en los
que formulan cambios a partir de las experien-
cias de otros pases. Por eso se arma que los
nuevos modelos de política desarrollados en un
pas pueden ser implementados exitosamente en
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toda la región mediante una ola de difusión, ya
que paulatinamente y de forma progresiva los
países se van transformando a partir de la apro-
piación de esas experiencias de reforma.
Las IFIS como nodos de las redes transnacio-
nales, con su prestigio y poder, logran inuen-
ciar de forma signicativa las decisiones adop-
tadas en el nivel nacional a partir de la difusión
y expansión de reformas en los pases subde-
sarrollados más allá de sus diferencias con los
países del centro en cuanto a sus necesidades y
características. Estos engranajes complejos en el
ámbito de la cooperación internacional inciden
de forma efectiva en la realización de normas en
el nivel internacional, hecho que se suma al gran
número de organizaciones internacionales que
buscan persuadir, en algunos casos incluso con
artilugios, presionar, o forzar a los gobiernos a
adoptar sus programas o las ideas que avocan
(Weyland, 2006).
Así las cosas, en el marco de esta red com-
pleja de acuerdos y transacciones, las IFIS han
logrado consolidar el pacto hegemónico que se
fundamenta en la correlación entre democracia
liberal y mercado:
Más allá de la complejidad de estos procesos, lo
cierto es que este conjunto de intercambios y de
inuencias en el nivel transnacional, ha dado lu-
gar al avance de la economía de mercado y de los
arreglos políticos que lo posibilitan mediante la
democracia. Esto ha contribuido a la acentuación
del pacto hegemónico que se selló a comienzos
de los 90. De esta forma, el rango de elección
en estos procesos se encuentra limitado frente a
propuestas políticas y económicas alternativas.
Aunque hoy en día se discute permanentemente
sobre los márgenes de esos límites, lo cierto es
que el neoliberalismo logró expandirse de forma
exitosa hacia las polticas públicas de carácter so-
cial como la salud y los sistemas de pensiones.
(Weyland, 2006)
Precisamente en el apartado siguiente se
precisan algunas de las peculiaridades del FMI
en la consolidación de dicho pacto hegemónico
desde los 90:
El Fondo Monetario Internacional frente
a las reformas estructurales
Como ya se analizó en los apartados inme-
diatamente anteriores, las crisis de los 90 afecta-
ron de especial forma a los Estados en vía de de-
sarrollo, los cuales se vieron abocados a adoptar
modelos que combinaran crecimiento económi-
co, Estado de Derecho y democracia para lograr
el desarrollo. Respecto del Estado de Derecho,
el BM y el BID lideraron las reformas judiciales
y legislativas en estos países, el FMI a pesar de
tener programas enfocados a la economía y las
nanzas, también lideró reformas para el mejo-
ramiento del Estado de Derecho asumiendo así
una perspectiva institucional acuñando el térmi-
no de good governance (Garca, 2007).
El FMI creó una serie de programas para el
desarrollo de economías de mercado median-
te el fortalecimiento de un Estado de Derecho
que satisciera las exigencias del Consenso de
Washington y del tipo de modelo económico allí
planteado. Sin embargo, algunos críticos con-
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sideran que bajo estas propuestas no se atendió
debidamente el fortalecimiento de las democra-
cias y concomitantemente con estos, los gobier-
nos en la región acudieron de forma signica-
tiva a la va de los estados de excepción o de
emergencia para cumplir con las metas del FMI,
lo cual tuvo un impacto paradójico respecto al
fortalecimiento del Estado de Derecho.
Así las cosas, el FMI promueve a comien-
zos de los 90 un modelo de Estado de Derecho
muy particular, como se mencionó en los apar-
tados anteriores, para esta época el BM y el BID
incorporan a sus paquetes de reforma cambios
estructurales, bajo el entendido de que existan
factores que obstaculizaban el crecimiento eco-
nómico, especcamente el BM, decide trans-
formar su estructura interna para lograr una
mayor injerencia en los Estados, teniendo en
cuenta que sus estatutos establecían claramen-
te la prohibición de intervenir en asuntos polí-
ticos del Estado, nalmente la tesis que triunfó
por considerarse la más aceptable y coherente
con las del neoinstitucionalismo económico al
interior de este organismo, fue la de considerar
que la implementación de reglas abstractas, de
instituciones (Estado de Derecho), que permitan
cumplir sus objetivos, no era como tal una inje-
rencia en asuntos polticos (Garca, 2007).
Algo diferente ocurrió con el FMI, ya que
este organismo no contaba con estas restric-
ciones jurídicas, en efecto, sus objetivos cons-
titutivos estaban encaminados a la estabilidad
nanciera mundial en corto plazo, para lo cual
se podría generar crecimiento económico y alto
nivel de empleo. Su incursión en reformas al Es-
tado radica entonces en el supuesto cumplimien-
to de sus objetivos, tal y como lo planteó el BM.
Como lo plantea Dávalos (2012), la interven-
ción del FMI sobrepasó la consecución de los
objetivos de estabilidad macroeconómica e im-
plicó otro tipo de transformaciones:
En efecto, al tenor de esas políticas de ajuste del
FMI, fueron imponiéndose otras medidas que
aparentemente nada tenían que ver con la esta-
bilidad macroeconómica del corto plazo, ni con
el décit de la balanza de pagos, ni con la pro-
puesta monetarista para combatir la inación; en
realidad, se trataba de un conjunto de medidas
económicas, políticas e institucionales, pensadas
para actuar al largo plazo y para lograr cambios
profundos en la sociedad y el Estado, son las
medidas que habrían de ser denominadas por el
Banco Mundial precisamente como de “reforma
estructural”. (p.1)
Solo hasta 1996, el FMI incorpora a su estra-
tegia los conceptos de gobernanza y Estado de
Derecho, como puntos primordiales para lograr
las metas de la institución, lo cual efectuó en el
marco de la Declaración para la Cooperación
para un Crecimiento Global Sostenible y en la
reunión del Comité Interino. Allí se estableció
que el FMI solo debería intervenir si los asuntos
de gobernanza no eran resueltos satisfactoria-
mente por los gobiernos y solo en los asuntos
relacionados con los objetivos del Fondo.
Así mismo se establecieron como puntos a
resolver por la gobernanza:
i) Mejoras en la ad-
ministración de recursos públicos, mediante re-
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forma al sector público y ii) Ambiente propicio
para aumentar la eciencia en el sector privado.
Todo esto fue implementado en América Latina
y otros países en vías de desarrollo mediante el
trasplante de instituciones modernas que regían
en los países con economías desarrolladas, pro-
ceso que se ve reejado en la importante trans-
formación de la legislación existente en varias
materias clave de la economía.
El FMI podía realizar estas acciones a través
de: A) Supervisión, B) Asesora técnica y nan-
ciera, C) Condicionalidad de asistencia nan-
ciera (préstamos para equilibrar su balanza de
pagos), a cambio del cumplimiento de metas en
cuanto al fortalecimiento del Estado de Derecho
y gobernanza y metas macroeconómicas. Antes,
dichas condiciones solo se podían calcular obje-
tivamente, pero a partir del giro de la política del
banco como se explicó anteriormente, de propo-
ner cambios estructurales relacionados con sus
objetivos, se dispuso que podían establecerse
otras variables que se calculaban de forma sub-
jetiva, lo cual hizo más gravoso su cumplimien-
to (Garca, 2007).
Esta supervisión se efectúa a través de va-
rias etapas: A) Acciones previas (condiciones
previas antes del préstamo), B) Criterios de eje-
cución de los acuerdos (condiciones durante la
asignación por cuotas del préstamo), C) Paráme-
tros de referencia estructurales (cumplimiento
de condiciones especcas durante la ejecución
del programa por un país, por ejemplo la priva-
tización de una empresa, el incumplimiento de
esta no incide necesariamente en suspensión de
recursos pero incide en una posible renegocia-
ción). D) Revisiones a los programas (monito-
reo de los programas y sugerencias de ajuste a
un pas) (Dávalos, 2003).
Frente a este panorama la gran mayoría de
los países en desarrollo en los 90, cumplieron
con estas metas estructurales, recurriendo a los
estados de excepción, lo que evidencia que el
ajuste estructural promovido por la banca tuvo
consecuencias negativas para el fortalecimiento
de la democracia.
As por ejemplo en Argentina, Menem en 1989
recibió un pas con una inación del 3.000 % y
endeudada con sus acreedores externos, solicitó
la ayuda del FMI y se sometió a los lineamientos
que le exigan, acudiendo a la concentración de
poderes y a las normas de Estado de emergencia.
Las dos leyes que le dieron grandes facultades al
gobierno fueron: La ley de emergencia económi-
ca y la ley de emergencia administrativa, así como
mediante los decretos de necesidad y urgencia, con
lo cual el Gobierno podía cumplir con las condi-
ciones del FMI.
En Perú, la situación era similar, Alan García
había hecho que sacaran al país de la Comuni-
dad Financiera Internacional, al acordar no pa-
gar su deuda externa. Fujimori en los 90 recibe
un pas con una inación del 7.000 % y un in-
tenso conicto armado. Optó entonces por pedir
la ayuda del FMI, que pidió algunas condiciones
para estudiar la posibilidad de prestar, es decir,
recuperar la conanza del Perú, as echó mano
de las delegaciones legislativas y del autogolpe,
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en un contexto donde su partido era minoritario
y se oponía a sus reformas en favor del FMI.
Mediante las delegaciones administrativas
Fujimori recuperó los ingresos del Estado para
poder pagar las deudas internacionales, refor-
mó la normatividad que regulaba los aspectos
económicos más decisivos. En 1992 mediante
el autogolpe, suprimió la Constitución, cerró el
Congreso y proclamó algunos decretos con su
Consejo de Ministros para lograr la reconcilia-
ción social y mantener una economía de mer-
cado bajo las pautas del modelo neoliberal; esta
medida se debió a que el Congreso se opuso a
muchos decretos suyos en aplicación de sus fa-
cultades constitucionales.
Como se puede observar, Perú y Argenti-
na mediante las vas excepcionales, se dieron
a la tarea de ajustar sus programas, con el n
de obtener préstamos del FMI, quien pretendía
con esto facilitar un marco jurídico para la in-
versión extranjera y la privatización, as como
la consecución de las metas de disciplina scal.
En ambos casos las facultades constitucionales
se mostraron insucientes para cumplir con los
objetivos del Fondo.
A pesar de las tensiones de la instauración
del nuevo modelo económico con la democra-
cia, paradójicamente el FMI nunca criticó estas
medidas por ir en contra de la racionalidad ju-
rídica y de los postulados del Estado de Dere-
cho. Así mismo, a pesar de suspender el acuerdo
con el gobierno de Fujimori tras el autogolpe, lo
reanudó rápidamente antes de que se proriera
una nueva Constitución para el Perú, y Fujimori,
tras las facultades otorgadas por la Constituyen-
te siguió expidiendo leyes para cumplir dichos
postulados.
Frente a este panorama el FMI ha hecho re-
formas a su estrategia de condicionalidad en
donde ha procedido a variar sus lineamientos,
con el n de darle más autonoma a los Estados
para implementar las condiciones, haciendo que
el proceso sea más participativo, así las cosas,
mediante la “Autoría Nacional”, se busca que
quienes suscriben los acuerdos principalmente
los gobiernos, escojan el programa y las formas
de implementarlo con base en sus capacidades.
Se critica que esto no lleva a una verdadera re-
forma porque la sociedad civil u otros órganos
del Estado como el Congreso siguen excluidos
de este proceso, así mismo el Fondo tiene la úl-
tima palabra para determinar si alguien cumple
o no con sus condicionamientos, por lo cual se
cuestionan los efectos reales de este mecanismo
de reforma en favor de la democratización. Así
mismo a pesar de que los condicionamientos
estructurales son la excepción, estos se convir-
tieron en la regla, el Banco aún conserva dicha
facultad así aparentemente la restrinja (García,
2007).
CONCLUSIONES
En América Latina a partir de los 90 se con-
solidaron una serie de políticas por cuenta de las
IFIS, que buscaban hacer germinar en el conti-
nente unas instituciones adecuadas para el creci-
miento económico, basándose en la experiencia
europea y en los denominados países del primer
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mundo, en donde la formación del Estado de
Derecho propició la expansión de los mercados;
sin embargo, la adopción acrtica y poco reexi-
va de estas reformas incidieron en factores de
crisis económica y de concentración excesiva
del poder que agudizaron las dicultades de las
sociedades latinoamericanas para consolidar Es-
tados democráticos.
El rol de los organismos internacionales fue
fundamental en este proceso, a partir de la signi-
cativa nanciación a programas de reforma en
los países a través de préstamos y cooperacio-
nes técnicas, la creación y difusión de marcos
analíticos para fundamentar estas iniciativas de
reforma, y la mediación entre las élites naciona-
les y transnacionales para consolidar acuerdos
en torno a las necesidades y el carácter de las
reformas. De igual forma se adoptaron meca-
nismos para lograr la difusión de experiencias
y de saberes que incidieron en su expansión y
consolidación.
En ese complejo conjunto de intercambios y
de inuencias entre los poderes transnacionales
y locales, se encierran acuerdos y criterios de ra-
cionalidad que toman en cuenta aspectos como
el costo político de las reformas, los intereses
coyunturales, la legitimidad frente a la comuni-
dad internacional y la racionalidad estratégica,
lo que ha contribuido a blindar el pacto hege-
mónico que se selló a comienzos de los 90. Los
modelos de política desarrollados en un país han
sido implementados exitosamente en toda la re-
gión a través de “olas de difusión”, mediante las
cuales de forma progresiva estos se van transfor-
mando a partir de la apropiación de experiencias
de reforma que se muestran atractivas para los
actores sociales locales, principalmente los go-
biernos. Estos elementos permiten comprender
las dinámicas de reforma en los países.
El FMI a pesar de tener programas enfocados
a la economa y las nanzas, también lideró re-
formas para el mejoramiento del Estado de De-
recho, al igual que lo hicieron el BM y el BID,
asumiendo así una perspectiva institucional acu-
ñando de igual forma el concepto de goberna-
bilidad. Dichos programas buscaban satisfacer
las exigencias del Consenso de Washington. Sin
embargo, algunos críticos consideran que bajo
estas propuestas, el FMI propició escenarios
en los que entraron en tensión la economía de
mercado y la democracia, ya que los gobiernos
de turno de algunos países latinoamericanos
enfrentaron la condicionalidad económica con
medidas de excepción, que conllevaban a ciertas
situaciones de autoritarismo, como se demostró
en los casos de Argentina y Perú.
El concepto de gobernabilidad, al igual que
ocurrió con otras IFIS como el BID o el BM, le
permitió al FMI justicar medidas que implica-
ban una intervención en política de los Estados
de la región, así como mediante medidas de con-
dicionalidad tales como la búsqueda del mejora-
miento de la administración de recursos públi-
cos, a través de la reforma al sector público, la
generación de un mejor ambiente para aumentar
la eciencia en el sector privado y la transforma-
ción de la legislación existente en varias mate-
rias clave de la economía.
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JorgE EnriquE carvaJal martínEz, andrés mauricio guzmán rincón
