Justicia (33): pp.91-117. Enero-Junio, 2018.
ISSN 0124-7441 • DOI: https://doi.org/10.17081/just.23.33.2884
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ARTÍCULO DE
INVESTIGACIÓN
Cómo citar este artículo:
Hurtado Mosquera, J. A., & Hinestroza Cuesta, L. (2018). Espacios de participación ciudadana en la construcción de planes
de desarrollo en territorios étnicos: Caso departamento del Chocó. Revista Justicia, 2 3 (33), 91-117. https://doi.org/10.17081/
just.23.33.2884
91
Recibido: 30-06-17
Aceptado: 30-09-17
Publicado: 18-01-18
DOI:
https://doi.org/10.17081/just.23.33.2884
Espacios de participación ciudadana en
la construcción de planes de desarrollo
en territorios étnicos:
caso departamento del Chocó
Spaces of citizen participation in the
construction of development plans in ethnic
territories: department of Choco case
Jhoan Andrés Hurtado Mosquera
1
| Lisneider Hinestroza Cuesta
2
1 Estudiante de Maestría en Gobierno y Políticas Públicas. Universidad del Valle. Correo electrónico: jhoanhumo25@hotmail.com
2 Estudiante de Doctorado en Derecho de la Universidad Externado de Colombia. Correo electrónico: lisneider@yahoo.es
RESUMEN
A partir de la entrada en vigencia de la Constitución del 91, Colombia redefinió sus valores consti-
tucionales, consagrando la participación ciudadana, la planeación del desarrollo y la multicultu-
ralidad como principios fundamentales de la Nación, transformando el sistema político imperante
a la fecha y avanzando en la construcción de un modelo de Estado donde la ciudadanía, las
regiones y las minorías juegan un papel fundamental en la definición del destino colectivo. El
objetivo principal de este trabajo es analizar los espacios que existen en la legislación colombiana
que posibilitan la participación ciudadana de los grupos étnicos en la construcción de planes de
desarrollo en los territorios habitados por ellos, haciendo especial énfasis en el caso del departa-
mento del Chocó. Se revisa el papel de la planeación para el desarrollo en Colombia, se estudian
los espacios y mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública y especialmente,
los que permiten la participación en la formulación y construcción de planes de desarrollo, se
describe la situación de los territorios y grupos étnicos en Colombia y Chocó específicamente y
se analizan los derechos que tienen estos sobre sus territorios. Lo anterior para evidenciar, que
estos deben ser consultados previamente en el proceso de construcción y adopción de los planes
de desarrollo.
Palabras clave: Comunidades étnicas, consulta previa, participación ciudadana y planes de
desarrollo.
ABSTRACT
Since the establishment of the Constitution of 1991, Colombia redefined its constitutional values,
enshrining citizen participation, development planning and multiculturalism as fundamental
principles of the nation, transforming the political system to date and progress in building a State
model where citizens, regions and minorities play a key role in defining the collective destiny. The
main objective of this work is to analyze the spaces that exist in Colombian legislation that enable
citizen participation of ethnic groups in building development plans in the territories inhabited by
them, with special emphasis on the case of the department of Choco. Here, the role of devel-
opment planning in Colombia is reviewed, spaces and mechanisms for citizen participation
in public administration and especially those that allow participation in the development and
construction of development plans are studied, the situation of the territories and ethnic groups
in Colombia particularly in the department of Choco and the rights that have these on their terri-
tories are analyzed. This to demonstrate that these must be previously consulted in the process
of building development plans.
Keywords: Ethnic communities, prior consultation, citizen participation and development plans.
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Espacios de participación ciudadana en la construcción de planes de desarrollo en territorios étnicos: caso departamento del Chocó
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INTRODUCCIÓN
Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, Colombia reconoce
la participación ciudadana como un valor constitucional, un principio funda-
mental (C. Const., Sentencia C-329/03. M.P. Álvaro Tafur Galvis
3
) y como
uno de los fines esenciales del Estado colombiano (artículo 2 C.P. de 1991),
transformando el sistema político imperante a la fecha y avanzando significa-
tivamente en la construcción de un modelo de Estado
4
donde la ciudadanía,
las regiones y las minorías juegan un papel fundamental en la definición del
destino colectivo.
Al igual que la participación ciudadana, la planeación del desarrollo adquirió un
papel protagónico en el diseño del nuevo Estado constitucional y democrático
instaurado bajo el manto de la Constitución del 91, exigiendo con ello a los
diferentes actores del territorio nacional la planificación de su accionar durante
un periodo de gobierno determinado; donde se expresen los objetivos, metas,
políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo del respectivo
territorio.
Por su parte, el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas
y tribales sobre su territorio, fue otra de las grandes innovaciones que
trajo consigo la Carta de 1991, toda vez que, como lo sostiene la Corte
Constitucional, con la Constitución
Se produjo un cambio sustancial en la política indigenista guberna-
mental, esto es, en el modelo de relación del Estado con los pueblos
y comunidades nativas, pasándose de un sistema basado en la asimi-
lación e integración de tales comunidades a la cultura mayoritaria de la
sociedad nacional, a un sistema pluralista y participativo, que acepta y
respeta la multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión
3 Al respecto, la Corte Constitucional (Sentencia C-329/2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis ha dicho que: “La partici-
pación se establece en el ordenamiento constitucional colombiano como principio y fin del Estado, influyendo no
solamente dogmática, sino prácticamente, la relación que, al interior del mismo, existe entre las autoridades y los
ciudadanos, en sus diversas órbitas como la económica, política o administrativa. En atención a dichos postulados, el
Constituyente, dentro del Título de los derechos fundamentales en la Constitución, dedicó a los derechos políticos un
artículo especial, tornándose así expresa la relevancia que en el marco institucional tiene la participación política de
los ciudadanos”.
4 La Constitución de 1991 adoptó el modelo de democracia participativa. Bajo este modelo se extendieron los espacios
en los cuales los ciudadanos podían tener incidencia en la toma de decisiones. Especialmente, el ejercicio de los
derechos políticos de los ciudadanos ya no se limita a depositar su voto para elegir representantes, sino que pueden
participar en otros múltiples espacios del poder político (C. Const. Sentencia T- 066/2015. M. P. Gloria Stella
Ortiz Delgado). La jurisprudencia de la Corte Constitucional, lo ha reiterado diciendo: “… una de las caracterís-
ticas esenciales del nuevo modelo político inaugurado por la Constitución de 1991, consiste en reconocer que todo
ciudadano tiene derecho no solo a conformar el poder, como sucede en la democracia representativa, sino también a
ejercerlo y controlarlo, tal y como fue estipulado en el artículo 40 constitucional” (C. Const., Sentencia T-358/2002.
M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
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del mundo diferentes de la cultura occidental, y que propugna por el
reconocimiento de los valores étnicos y por el derecho de las minorías
tradicionales a sobrevivir y desarrollarse con sujeción a tales valores.
(C. Const., Sentencia C-208/2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil)
En igual sentido, agrega la Corte, que la Constitución Política
Otorga especial protección al derecho de participación de los pueblos
indígenas del país en las decisiones que los afectan, y esta especial
protección se traduce en el deber de adelantar procesos de consulta
con las comunidades indígenas y tribales para la adopción y la
ejecución de decisiones que puedan afectarles, procesos de consulta
que constituyen una forma de participación democrática específica-
mente regulada en el artículo 330 Superior, y con un sustento adicional
en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por Colombia mediante Ley 21
de 1991, que forma parte del bloque de constitucionalidad. (C. Const.,
Sentencia C-461/2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil)
En ese orden, la Carta Política de 1991
Propugna por un modelo de Estado que se reconoce como cultural-
mente heterogéneo y que, por ende, está interesado en la preservación
de esas comunidades diferenciadas, a través de la implementación
de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como minoría
étnica y cultural, organizadas y reguladas mediante sus prácticas
tradicionales. Es así como para el caso particular de las comunidades
indígenas y afrodescendientes, existen previsiones constitucionales
expresas, que imponen deberes particulares a cargo del Estado,
dirigidos a la preservación de las mismas y la garantía de espacios
suficientes y adecuados de participación en las decisiones que les
afectan. Ello, sumado al contenido y alcance de normas de derecho
internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad, ha
permitido que la jurisprudencia de la Corte Constitucional haya identi-
ficado un derecho fundamental de las comunidades indígenas y
afrodescendientes a la consulta previa de las decisiones legislativas
y administrativas susceptibles de afectarles directamente. (C. Const.,
Sentencia C-175/09, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
A partir de allí, en el presente estudio, se analizarán los espacios que existen
en la legislación colombiana que posibilitan la participación ciudadana de los
grupos étnicos en la construcción de planes de desarrollo en los territorios
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habitados por ellos, haciendo especial énfasis en el caso del departamento
del Chocó.
Para su desarrollo se realizó una investigación de corte documental propuesta
por Toro y Parra (2010, p. 412), partiendo de una minuciosa revisión normativa,
jurisprudencial y doctrinal de los espacios existentes que posibilitan la partici-
pación ciudadana en la construcción de los planes de desarrollo.
En su estructura, el análisis se presenta en cuatro secciones. En la primera
parte, se analiza la planificación como un proceso que posibilita el desarrollo
en Colombia; en la segunda sección, se estudia el ordenamiento jurídico
colombiano, como un ordenamiento para la participación ciudadana, se
analizan los espacios y mecanismos de participación ciudadana en la gestión
pública y especialmente, los que permiten la participación en la formulación
y construcción de planes de desarrollo. En el tercer apartado, se presenta la
situación de los territorios étnicos a partir de la consagración de Colombia
en la Constitución del 91 como un Estado pluriétnico y multicultural, recono-
ciendo a dichas minorías como sujetos de derechos colectivos fundamentales.
En la cuarta sección, se describe el departamento del Chocó y se analizan
los espacios y mecanismos de participación ciudadana que deben generarse
para la construcción de los planes departamental y locales de desarrollo.
Finalmente, se formulan algunas conclusiones.
LA PARTICIPACIÓN EN LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO
Como lo manifiesta Luis Lira (2011), el término desarrollo alude
A una función multidimensional que incluye, con ponderaciones
variables, objetivos y políticas que cronológicamente han privilegiado
el crecimiento económico en los años cincuenta, la distribución de
ingresos en los años sesenta, la aceptación del medio ambiente y la
calidad de vida en los años setenta, la satisfacción de las necesidades
básicas de la población en los años ochenta, el respeto a los derechos
humanos en los años noventa y, dados los procesos de apertura al
exterior de los países y el proceso de globalización, a partir de fines de
la década de los noventa la competitividad internacional. (p. 1)
A patir de allí, en este estudio, se adopta el término desarrollo acuñado por las
Naciones Unidas (citado por Mongrovejo, 2008), cuando establece que este:
Supone un proceso más amplio que el mero crecimiento económico
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en el que se integran, además de los fenómenos cuantitativos, otros
de tipo cualitativo, relacionados con los procesos de cambio estruc-
tural, de expansión de capacidades y libertades, de progreso social,
de modernización institucional y de equilibrio medioambiental de los
países. Adicionalmente, para algunos autores y organismos, el término
desarrollo incorpora un proceso de crecimiento económico que resulta
socialmente equilibrado, promoviendo una mejora en las condiciones
no solo económicas, sino de vida del conjunto de la población y no
solo de unos pocos. (Mongrovejo Monasterios, 2008, pp. 1-2)
Lo anterior ha sido reafirmado por Blanco (2013, p. 172) al decir, que hoy en
día, se acepta que el desarrollo no es solo el crecimiento de la economía,
sino que se da la prioridad a consideraciones relacionadas con el bienestar
en su sentido amplio, la búsqueda de la democracia y de la participación de
las personas en el planeamiento de su futuro, el reconocimiento de la libertad,
y el desarrollo humano.
Adentrándonos al tema objeto de este estudio, se entiende que la planifi-
cación para el desarrollo:
Apunta a definir contenidos; a partir de la visión de lo que se quiere
lograr, se acuerdan las políticas necesarias para alcanzarla y se
definen indicadores que permitan medir progresos en ciertos plazos
acordados. Es un proceso gubernamental integrador, explícito,
organizado y participativo, orientado a determinar los cursos de acción
que un país debe emprender para la consecución de sus objetivos de
largo plazo. (CEPAL, 2011, p. 51)
En esas condiciones la planificación, como lo establece Martin (2005), es “un
cálculo que precede y preside la acción pública, es un instrumento esencial
de la gestión de gobierno” (p. 8), implicando, al tenor de lo dispuesto por el
Instituto Latinoamericano de Planificación Estratégica –ILPES– (ILPES, 1992)
una acción racional, coherente y coordinada, y se sostiene en el análisis
dinámico de la realidad y en la formulación de escenarios prospectivos funda-
mentados técnicamente.
En el caso colombiano específicamente, como lo establece Germán Puentes
(2011), el tema de la conducción de la economía y su planeación por parte del
Estado no es un asunto nuevo, pues desde la reforma político-administrativa
de 1968 se adicionaron mandatos en el sentido de darle potestad al Estado
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para planificar la economía con el fin de lograr el desarrollo integral y, en ese
contexto, dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales.
Ahora, a pesar de que antes de la década de los noventa, ya en Colombia
existían ejercicios de planeación para el desarrollo, estos adquirieron especial
relevancia con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, al consagrar
en el capítulo 2 del título XII los planes de desarrollo. De manera particular, en
su artículo 339, se dispuso la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo,
conformado por una parte general y un plan de inversiones públicas. De igual
forma, con la Constitución se establece que en Colombia todos los niveles del
gobierno deben realizar ejercicios de planeación para el desarrollo integral,
orientando consigo el gasto público a asegurar la consolidación del bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Para facilitar
dicha labor, los artículos 298 y 311 de la Constitución Política de 1991 y el
artículo 32 de la Ley 152 de 1994, fijan que cada entidad territorial debe contar
con un plan de desarrollo, cuya elaboración es liderada por los Alcaldes,
Alcaldesas, Gobernadores y Gobernadoras.
Teniendo en cuenta lo anterior, un plan de desarrollo puede definirse como el
instrumento de planificación que orienta el accionar de los diferentes actores
del territorio durante un periodo de gobierno; en este se expresan los objetivos,
metas, políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los
cuales no solo son el resultado de un proceso de concertación, sino que
responden a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno y a las
competencias y recursos definidos tanto por la Constitución como por la Ley
(Departamento Nacional de Planeación, 2007, p. 21).
Con la anterior definición queda en evidencia, como lo establece el DNP
(2011, p. 28) en su Guía para la Gestión Pública Nº 4, que los planes de
desarrollo son:
1. La carta de navegación que orienta el proceso de cambio progresivo de
las condiciones y situación presente de un territorio hacia una situación
viable, posible, deseada según lo concertado en una visión compartida de
desarrollo.
2. El instrumento político, técnico, prospectivo, democrático y participativo
donde la administración territorial concreta las decisiones, acciones,
medios y recursos que se ejecutarán durante el periodo de gobierno.
3. Un instrumento de gestión y de cohesión en torno a propósitos comunes
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de la Administración Territorial, los diferentes sectores públicos y privados,
y los estamentos sociales y comunitarios.
Ahora bien, dichos instrumentos de planificación no pueden responder simple-
mente al interés de los mandatarios de turno, por el contrario, en la perspectiva
de planificación democrática es fundamental que las nuevas administraciones
territoriales apoyen los distintos mecanismos de participación ciudadana, a
través del fortalecimiento de los canales de comunicación e interacción de
los diferentes actores del territorio, con el fin de que puedan expresar sus
intereses y concertar las estrategias de desarrollo (Departamento Nacional
de Planeación, 2011, p. 10).
Dicha planificación con amplia participación de las comunidades, como lo
establece Ziccardi (2004, p. 250), otorga legitimidad al gobierno, promueve
una cultura democrática y hace más eficaces la decisión y la gestión pública.
Igualmente, construye entidades viables, gobernables y eficientes y contribuye
a formar comunidades responsables y cohesionadas.
MECANISMOS Y ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO
La Constitución de 1991 se origina en un momento en el cual tanto interna
como externamente se venían ejerciendo en el país una serie de presiones
orientadas a lograr la apertura de mayores espacios democráticos. Al
respecto, se señala: “Lo que se discutía en la antesala de la Constituyente era
la necesidad de salirle al paso a las reiteradas crisis de legitimidad y gober-
nabilidad [...] de allí surgieron las iniciativas referidas al fortalecimiento de la
democracia participativa para oponerla a un modelo decadente de represen-
tación [...]” (Echeverry, 2010, p. 4).
La participación ciudadana, como lo muestran Santos y Avritzer (citados por
Velásquez, Rodríguez & Gonzales, 2008, p. 3), adquirió en las últimas dos
décadas un peso significativo en el diseño de los sistemas democráticos,
como respuesta a las debilidades del modelo hegemónico de democracia
liberal representativa que dominó el panorama político en Occidente en los
últimos dos siglos.
Es así como:
A partir de la década de los noventa, se fue creando una amplia y
compleja infraestructura para fortalecer la participación ciudadana
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que amplió las oportunidades para que diversos sectores de la
población pudieran intervenir en el escenario público. Además de los
mecanismos de planeación participativa, para determinados sectores
minoritarios se establecieron circunscripciones electorales especiales,
posibilitándose la participación política de actores sociales relevantes
como los movimientos indígenas, los afrodescendientes, a su vez,
se abrió la posibilidad para que aquellos movimientos y grupos de
ciudadanos que no se sentían representados en los partidos políticos
pudiesen recurrir a inscripción de candidaturas por firmas. (Ramírez &
Pinzón, 2015, p. 2)
Con la entrada en vigencia de la Constitución, el pueblo colombiano pretendía
poner fin a las demandas y necesidades sociales históricamente postergadas
y darle paso al reconocimiento de garantías constitucionales, evolucionando
a un modelo de Estado, que recogiera el sentir nacional y estuviera acorde
con las nuevas dinámicas mundiales de protección de derechos, así quedó
condensado en el artículo 1 constitucional, cuando se establece a Colombia
como “un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa
5
y pluralista…” (p. 3), entendiendo la participación como un valor
constitucional, un principio fundamental y como uno de los fines principales
del Estado colombiano.
La Constitución Nacional dio un paso importante para la consolidación de la
democracia al establecer nuevos espacios para la participación ciudadana
6
a través de diferentes mecanismos de participación
7
, todos ligados con el
5 Negrilla fuera del texto.
6 Como lo afirma Velásquez (2000, pp. 125-126): “La Constitución de 1991 retomó mecanismos de participación
anteriores a su promulgación para introducirlos en un nuevo contexto, el de una Constitución que esgrime como
principio fundamental la Participación. Pero de igual forma creó otros que amplían aún más el radio de acción de
la comunidad en la toma de decisiones que le afecten reconociendo la función del ciudadano y de la sociedad civil
en general en la formulación, manejo y evaluación de las tareas del Estado, aplicando los niveles y condiciones de
la participación”. La anterior tesis ha sido reafirmada por Amar & Echavarría (2008, pp. 131-132): “La participación
ciudadana, como figura, no surge a partir de los espacios establecidos en la Constitución de 1991 y en la ley que
la reglamentan, ya que en nuestro país han existido formas de expresión comunitaria que han canalizado en alguna
medida las inquietudes de la población. De hecho, en Colombia han existido los partidos políticos, los sindicatos y las
juntas de acción comunal”.
7 Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la
consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El
Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales,
comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el
objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan (Constitución Política de Colombia, 1991,
Art. 103).
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ejercicio de la democracia participativa
8
. Lo anterior queda en evidencia,
cuando se sostiene que el “el fortalecimiento y la profundización de la
democracia participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional
Constituyente”.
En ese orden de ideas, “la Constitución Política de Colombia y los posteriores
desarrollos legislativos que se hicieron bajo su manto fueron generosos en
la creación de espacios de participación, de lugares institucionales en los
cuales la ciudadanía pudiera expresar sus opiniones, exponer sus necesi-
dades, concertar acciones con representantes de los gobiernos, controlar y
exigir efectividad y responsabilidad del poder público” (Velásquez & Gonzales,
2003, p. 11), contemplando así más de 38 artículos referidos al fortalecimiento
de la democracia participativa, dentro de los que se destacan: el reconoci-
miento que desde la parte dogmática se le hace a la participación ciudadana
considerándola como un valor constitucional, luego, el artículo 1° consagra
las características del Estado Social de Derecho colombiano, diciendo que su
naturaleza jurídica, es ser democrático, participativo y pluralista.
Por su parte, el artículo 2° establece el alcance de la participación ciudadana,
diciendo que: “son fines esenciales del Estado… facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación”. De la misma forma, el artículo 3° estipula
que: “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el
poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus repre-
sentantes…”, igualmente, en el artículo 40, se consagra a la participación
ciudadana como un derecho constitucional fundamental y en el artículo 103,
se estipulan los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su
soberanía.
Ahora bien, el resto del articulado constitucional que guarda relación y
se convierte en mecanismo para ejercer la participación ciudadana en
Colombia, se puede agrupar en tres categorías, como lo han manifestado
Cogollos y Ramírez (2007, p. 9): mecanismos relacionados con la información,
mecanismos para ejercer control y las correspondientes acciones judiciales
y mecanismos para la toma de decisiones. Los derechos contenidos en cada
uno de los anteriores mecanismos son los siguientes:
8 Con la Constitución de 1991, Colombia hizo un tránsito hacia la Democracia, como lo afirma Bobbio, las sociedades
modernas buscan actualmente los mejores medios para transitar hacia un modelo de organización política en el que la
democracia formal se vuelva más real, la democracia política se extienda a la sociedad y la democracia representativa
se complemente con mecanismos de democracia directa. Se pretende pues, la complementación de los dos modelos
–democracia representativa y directa–, aprovechando las virtudes del sistema representativo e incorporando las
ventajas de la participación ciudadana, todo lo cual estructura la base del esquema de "democracia participativa".
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Figura No. 1 - Mecanismos de participación ciudadana relacionados con la información
Mecanismos de participación ciudadana
relacionados con la información.
Consagración Constitucional
La consulta previa (Arts. 1, 2,3, 7, 8,10 40, 70 y 330 de la C.P. ).
La audiencia pública (Art. 373 de la C.P).
El Derecho de petición (Arts. 20, 23, 73,74 de la C.P).
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos recopilados del Plan Nacional de Formación para el Control Social a la
Gestión Pública –Mecanismos Jurídicos para el Control Social (Departamento Administrativo de la Función Pública,
2006)
Figura No. 2 - Mecanismos para ejercer el control y las correspondientes acciones
judiciales
Mecanismos para ejercer el control y las
correspondientes acciones judiciales.
Consagración Constitucional
Las acciones populares y de grupo (Art. 88 de la C.P. ).
La acción de tutela (Art. 86 de la C.P. ).
La acción de cumplimiento (Art. 87 de la C.P).
La denuncia y la queja.
La acción pública de Inconstitucionalidad (Art. 15 N° 10 y 341 de la C.P).
La acción pública de nulidad (Art. 237 de la C.P. ).
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos recopilados del Plan Nacional de Formación para el Control Social a la
Gestión Pública –Mecanismos Jurídicos para el Control Social (Departamento Administrativo de la Función Pública,
2006)
Figura No. 3 - Mecanismos para la toma de decisiones
Mecanismos para la toma de decisiones.
Consagración Constitucional
El voto (Arts. 258, 259 y 260 de la C.P. )
La iniciativa popular legislativa y normativa (Arts.155, 375).
El referendo (Arts. 170, 307, 377, 378 de la C.P. )
El Plebiscito (Art. 104 de la C.P. )
La consulta popular (Arts. 104, 105, 297, 319, 321 de la C.P. )
El Cabildo Abierto.
La Revocatoria del Mandato (Art. 259).
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos recopilados del Plan Nacional de Formación para el Control Social a la
Gestión Pública –Mecanismos Jurídicos para el Control Social (Departamento Administrativo de la Función Pública,
2006)
De igual forma, dentro del ordenamiento jurídico constitucional colombiano
existe una variada legislación que posibilita la participación de los ciudadanos
de forma individual o colectiva en el control de la gestión pública. Las princi-
pales leyes que regulan la participación ciudadana, son las siguientes:
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Figura No. 4 - Principales leyes que regulan la participación ciudadana en Colombia
LEY
OBJETO
Ley 1757 de 2015 Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de promo-
ción y protección del derecho a la participación democrática.
Ley 850 de 2003 Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas.
Ley 743 de 2002
Juntas de Acción Comunal.
Ley 134 de 1994 Por medio de la cual se dictan normas sobre los mecanismos de
participación ciudadana en Colombia.
Ley 152 de 1994 Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
Ley 142 de 1994 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios.
Fuente: Elaboración propia
Con las anteriores disposiciones constitucionales y legales se demuestra la
existencia de un ordenamiento jurídico para la participación ciudadana y que, al
menos normativamente, la Constitución Política de 1991 se presenta como una
oportunidad para la misma
9
.
MECANISMOS Y ESPACIOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA
CONSTRUCCIÓN DE PLANES DE DESARROLLO
En el ordenamiento jurídico constitucional, los términos mecanismos y espacios
de participación ciudadana suelen confundirse y utilizarse indistintamente, si
bien, la finalidad de ambas es garantizar la participación ciudadana en la gestión
pública, refieren a acepciones diferentes.
Los primeros, es decir, los mecanismos de participación ciudadana, como lo
establece Cristina Pardo (2011):
Son estrategias constitucionales y legalmente diseñadas para permitir
a los ciudadanos (
i) adoptar directamente ciertas decisiones o parti-
cipar en el debate previo a su adopción por la autoridad pública compe-
tente, a lo cual genéricamente se le llama participación para la toma de
decisiones, o (
ii) ejercer directamente control sobre el ejercicio de una
función pública, a lo cual se le llama participación para el control. (p. 65)
9 Se sostiene en esta investigación, que los avances de la participación ciudadana solo han sido normativos, respal-
dados en el estudio “La Participación Ciudadana en Colombia –20 años de ilusiones– de la Misión de Observación
Electoral (MOE) (2012), donde se evidencia la ineficiencia de los mecanismos de participación ciudadana y las leyes
que lo regulan. De igual forma, Cogollos y Ramírez (2007, p. 111) han dicho que el proceso de reconocimiento de los
derechos de participación ciudadana no ha estado exento de obstáculos, la falta de voluntad política, la no expedición
oportuna de la normatividad o de provisión de recursos para la efectiva aplicación, sin duda alguna, han aplazado el
empoderamiento de los derechos políticos participativos, así como los resultados que de dicha actividad pudieran
derivarse. Por último, Velásquez y Gonzales (2003) advierten el tortuoso camino de la participación en Colombia,
diciendo que: “La avalancha legal fue, paradójicamente, el primer gran obstáculo de la participación. Se crearon 29
instancias de la más amplia diversidad para participar, pero, a su vez, las reglamentaciones desarrolladas para estas
instancias y mecanismos les cortaron las alas a muchos de ellos, dejando la intervención de los ciudadanos a propó-
sitos consultivos, informativos o de fiscalización, con muy poco acceso a las grandes decisiones del presupuesto y la
gestión del desarrollo” (p. 11).
Justicia (33): pp. 91-117. Enero-Junio, 2018. Universidad Simón Bolívar. Barranquilla, Colombia. DOI: https://doi.org/10.17081/just.23.33.2884
Espacios de participación ciudadana en la construcción de planes de desarrollo en territorios étnicos: caso departamento del Chocó
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Por su parte, los espacios de participación, como lo afirman Velásquez
y Gonzales (2003, p. 105) son lugares o instancias de encuentro entre las
administraciones y la ciudadanía.
Ahora bien, Ceballos y Martin (2001) diluyeron dicha distinción cuando
manifiestan que la Constitución de 1991 establece dos grandes grupos de
mecanismos de participación. El primero de ellos, guarda relación a los
mecanismos de participación política y el segundo, a los mecanismos de
participación comunitaria.
En ese orden, los mecanismos de participación política son los regulados en
el artículo 103 de la Constitución, cuando se establece el voto, el plebiscito,
el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y
normativa y la revocatoria del mandato como los mecanismos con que cuenta
el pueblo para el ejercicio de su soberanía.
Siguiendo con Ceballos y Martin (2001), dichos mecanismos expresan la
posibilidad de los ciudadanos a participar políticamente y a fortalecer la repre-
sentación de las siguientes formas:
1. Elegir y ser elegidos
2. Participar en los plebiscitos, referendos y consultas populares
3. Constituir partidos y movimientos políticos
4. Revocar el mandato de los elegidos
5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la Ley
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (p. 28).
Por su parte, los mecanismos de participación comunitaria expresan la posibi-
lidad de los ciudadanos y de las organizaciones comunitarias de actuar e inter-
venir en la defensa de sus propios intereses, de relacionarse con el Estado
y participar en la gestión de su propio desarrollo (Ceballos & Martin, 2001).
Estos mecanismos de participación comunitaria han sido divididos en dos por
parte de Velásquez y Gonzales (2003):
Los primeros son espacios globales de participación, entre los cuales
cabe mencionar los Consejos Territoriales de Planeación, los Consejos
Consultivos de Ordenamiento Territorial, los Consejos de Desarrollo
Rural, las Veedurías Ciudadanas y las Juntas Administradoras
Locales, la característica de dichas instancias de participación, es que
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Jhoan Andrés Hurtado Mosquera - Lisneider Hinestroza Cuesta
su referente es el municipio o la ciudad en su conjunto o un segmento
territorial (comuna o corregimiento). Los segundos, son espacios
sectoriales de participación, que son canales formales creados por
los ciudadanos para la defensa de un sector (educación, salud, medio
ambiente) o un grupo social en particular (jóvenes, mujeres, comuni-
dades étnicas, desplazados, etc.). (p. 97)
Si bien, los anteriores mecanismos de participación, como lo manifiestan
Valencia y Ramírez (2012), están constituidos como las herramientas de
indispensable valor jurídico para ejercer control y garantizar la eficacia en
los actos del Estado, son casi inexistentes los mecanismos de participación
política y comunitaria con que cuenta la ciudadanía para incidir directamente
en la construcción de los planes de desarrollo (p. 35).
De los mecanismos de participación ciudadana regulados en el artículo 103
de la C.P. , solo el cabildo abierto podría relacionarse como un mecanismo
que posibilita la participación de los ciudadanos en la construcción de los
planes de desarrollo, en el entendido que esté bajo el manto de las Leyes
134 de 1994 y 1757 de 2015, es la reunión pública en la cual los habitantes
participan con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad en las
Asambleas Departamentales, Concejos Distritales, Municipales o de las
Juntas Administradoras Locales.
Ahora, con respecto a los espacios de participación o los mecanismos de
participación comunitaria que posibilitan la participación ciudadana en la
construcción de los precitados planes, solo los Consejos Nacional y Territorial
de Planeación son los instrumentos formales existentes para tal fin.
En ese orden, según Puentes (2011):
La Constitución Política de Colombia prevé la conformación de
Consejos Territoriales y Nacional de Planeación, donde los ciuda-
danos pueden incidir en la definición del destino colectivo. Dichos
escenarios son de carácter constitucional y consultivo; son el foro
para la discusión de los preproyectos del Plan Nacional y Territorial
de Desarrollo, correspondiéndoles a esto, conforme a lo reglado por
la Ley 152 de 1994 absolver las consultas que, sobre esta materia, le
formulen los Gobiernos nacional y territorial o las demás autoridades
de planeación, durante la discusión. (p. 299)
Dichos consejos, fueron concebidos por la Asamblea Nacional Constituyente,
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como instancia de participación, y como el escenario por excelencia para
acercar el Estado y la Administración Pública al ciudadano y a la comunidad
organizada. El propósito es el de involucrarlos más que de comprometerlos
en la construcción de su propio guión y hacerlos sentir actores de su propio
destino, en un tema tan trascendental para su bienestar como es la definición
del Plan de Desarrollo.
LOS TERRITORIOS ÉTNICOS EN COLOMBIA
El Estado colombiano, además de establecer en la Constitución de 1991 la
planeación del desarrollo y la participación ciudadana como valores intrín-
secos dentro de su ordenamiento jurídico, también se reconoció como una
nación pluriétnica y multicultural, esto lo hizo, de manera directa, a través
de los artículos 7° y 8° de la C.P. Tal reconocimiento, eleva a rango constitu-
cional fundamental, los derechos de las minorías étnicas, convirtiéndose en
el sustento jurídico más efectivo, para reclamar la protección de los derechos,
que históricamente les han sido vulnerados a los afrodescendientes e
indígenas, por el Estado y por terceros
10
.
Como bien lo establece la Procuraduría General de la Nación (2016) la definición
de grupo y territorio étnico comporta dos condiciones: una subjetiva y otra
objetiva. La primera, está relacionada con la conciencia de la identidad étnica,
es decir, “(...) La conciencia que tienen los miembros de su especificidad, de
su propia individualidad a la vez que, de su diferenciación de otros grupos
humanos, y el deseo consciente, en mayor o menor grado, de pertenecer a él,
es decir, de seguir siendo lo que son y han sido hasta el presente” (p. 2).
Mientras que la segunda, al decir de la Corte Constitucional en Sentencia
T-349 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se refiere a “los elementos materiales
que distinguen al grupo, comúnmente reunidos en el concepto de “cultura”.
Este término hace relación básicamente al “conjunto de creaciones, institu-
ciones y comportamientos colectivos de un grupo humano. (...) el sistema de
valores que caracteriza a una colectividad humana” (p. 10). En este conjunto
se entienden agrupadas, entonces, características como la lengua, las institu-
ciones políticas y jurídicas, las tradiciones y recuerdos históricos, las creencias
religiosas, las costumbres (folklore) y la mentalidad o psicología colectiva que
surge como consecuencia de los rasgos compartidos.
10 El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, en su Informe sobre la “Viabilización estadística de los grupos
étnicos colombianos”, reconoce a Colombia como un país pluriétnico y multilingüe en el que se diferencian de la
sociedad mayoritaria cuatro grupos étnicos reconocidos: la población indígena, la población raizal del Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la población negra o afrocolombiana –de la que hacen parte los Palenqueros
de San Basilio del municipio de Mahates en el departamento de Bolívar– y la población Rom o gitana.
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Jhoan Andrés Hurtado Mosquera - Lisneider Hinestroza Cuesta
En esta investigación, se adopta la definición de grupo o territorio étnico,
dada por Melo (2005) cuando manifiesta que debe entenderse por estos,
toda comunidad que tiene una cultura, una lengua, unas tradiciones y ciertos
fueros similares.
Ahora bien, el censo general del 2005, como lo sostienen Hernández y
Pinilla (2010) contó a un total de 41.468.384 personas residentes en el terri-
torio colombiano, de las cuales 5.709.238 se reconocieron pertenecientes a
un grupo étnico (indígenas, Rom o afrocolombiano), 34.898.170 es decir, el
85,94 % del total de la población nacional, no se reconocieron pertenecientes
a ninguno de los grupos étnicos, y 860.976, el 2,08 % del total nacional, no
informaron sobre su pertenencia étnica.
Dentro de esas 5.709.238 personas que se reconocieron pertenecientes a un
grupo étnico, según el DANE
11
(2005) 1.392.623 se autorreconocieron como
indígenas que corresponden al 3,43 % de la población del país; 4.311.757 que
equivale al 10,62 % del total de la población lo hicieron como afrocolombianos
y 4.858 personas, es decir, el 0,01% se reconocieron como miembros del
pueblo Rom o gitano, lo anterior significa que la población colombiana que se
identifica como miembro de algún grupo étnico corresponde al 14,06 % de la
población colombiana.
Esta clasificación es importante, por cuanto, como lo manifiesta la Procuraduría
(2011), los grupos étnicos en Colombia son considerados grupos minoritarios
cuyos derechos deben ser garantizados para asegurar su supervivencia;
convirtiéndose en sujetos de derechos colectivos de carácter fundamental
para la Constitución de Colombia y para los tratados de derechos humanos
ratificados por el Estado.
Es así como, teniendo como fundamento el Convenio 169 de la OIT, cuya
ratificación e incorporación al derecho interno fue autorizada por el Estado
colombiano mediante Ley 21 de 1991, los derechos fundamentales de los
grupos étnicos son: el derecho a la identidad étnica y cultural, al territorio, a la
autonomía, a la participación en las decisiones que les afectan y al desarrollo
propio.
Dichos derechos han sido reconocidos igualmente por la jurisprudencia de
la Corte Constitucional (2012), cuando indica en Sentencia T-680 del 27 de
agosto de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, que los derechos fundamentales
11 Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas.
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de los grupos étnicos son: el derecho a la consulta previa, a la propiedad
colectiva, a la subsistencia, a la integridad étnica y cultural y al territorio.
LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO EN EL CHOCÓ
El departamento del Chocó se encuentra ubicado en la esquina noroccidental
de Colombia, bañado por los océanos Atlántico y Pacífico. De este modo,
limita por el norte con la República de Panamá y el mar Caribe, por el este
con los departamentos de Antioquia, Risaralda y Valle del Cauca, por el sur
con el departamento del Valle de Cauca, y por el oeste con el océano Pacífico
(Gobernación del Chocó, 2012, p. 21).
Según el censo de 2005 realizado por el DANE, el Chocó presentaba una
población de 454.030 habitantes de la cual el 74 % se reconoce como afroco-
lombiana, 11 % como indígenas y el resto de la población como blancos-mes-
tizos. Las proyecciones de la población total del departamento según el DANE,
fueron para el 2015 de 500.076 y para el 2020 serán de 525.528 personas
(DANE, 2009).
El 11 % de los chocoanos que se reconocen como indígenas, representan los
pueblos: Embera, Embera Katío, Embera Chamí, Tules o Cunas y Waunaán,
que habitan en 119 resguardos (Gobrenación del Chocó, 2010, p. 30).
Con respecto al 74 %, que se identifican como comunidades afrocolombianas
o negras, según el INCODER (citados por Echavarría & Hinestroza, 2016, p.
4) se encuentran 60 consejos comunitarios de los 182 titulados en Colombia,
y 674 comunidades negras de las 1.569 de las registradas en el país. El Chocó
cuenta con el mayor número de consejos comunitarios y comunidades negras
en el territorio nacional.
Ahora bien, por el hecho del 85 % de la población chocoana reconocerse como
un grupo étnico (afro o indígena), los procesos de planeación y desarrollo en
territorios como estos no pueden responder simplemente a la participación
de los ciudadanos a través de las instancias y mecanismos de participación
ciudadana reseñados anteriormente y formalmente constituidos para tal fin
por la Constitución y la ley, como lo son el cabildo abierto o los consejos
territoriales de planeación. Por el contrario, dichos ejercicios de planeación
para el desarrollo en el Chocó deben responder a procesos reales de partici-
pación, donde por medio de consultas, las minorías y grupos étnicos que en
este departamento habitan, se sientan representados como actores claves
del proceso de desarrollo de sus territorios.
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Jhoan Andrés Hurtado Mosquera - Lisneider Hinestroza Cuesta
La Corte Constitucional en Sentencia T-353 del 06 de junio de 2014, M.P.
Mauricio González, ha reafirmado lo anterior, cuando manifiesta que:
La participación de los pueblos indígenas o tribales en las decisiones
que los afectan, además de enmarcarse dentro de los parámetros
propios de la participación de todos en las decisiones que los afectan,
tiene una serie de particularidades especiales. La primera de ellas, y
la más relevante, es la de que sus parámetros normativos, además
de estar dados por los artículos 2, 7, 40, 103 y 330 de la Constitución
Política, surgen del Convenio 169 de la OIT –aprobado por la Ley 21
de 1991– que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 93 de la Carta,
hace parte del bloque de constitucionalidad. (p. 5)
En ese sentido, estas comunidades tienen derecho a participar en la adopción
de decisiones en las cuestiones que afecten sus derechos, por conducto de
representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios proce-
dimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de
adopción de decisiones (Naciones Unidas, 2008).
Es deber del Estado, en este caso de las entidades territoriales del depar-
tamento del Chocó, asumir la responsabilidad de desarrollar, con la partici-
pación de los grupos étnicos, una acción coordinada y sistemática con miras
a proteger los derechos de estas comunidades y garantizar el respeto de su
integridad.
De acuerdo con ello y con lo estipulado en el artículo 7 del Convenio 169 de
la OIT, las comunidades afrodescendientes e indígenas, tienen el derecho de
decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en
la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y bienestar
espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, así como
el derecho de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo
económico, social y cultural (OIT, 1989).
En ese orden de ideas, como lo manifiesta Rodríguez (2009, p. 55), un valioso
instrumento que impulsa el respeto por los derechos al territorio, la identidad,
la autonomía y la participación plural de las comunidades étnicas en Colombia
es la consulta previa. Esta es, como lo afirma la Corte Constitucional en
Sentencia T-188 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, un instrumento
básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las
comunidades y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social.
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Por su parte, la Guía para la Aplicación del Convenio 169 de la OIT la define
como el “proceso mediante el cual los gobiernos consultan a sus ciudadanos
sobre propuestas de política o de otra índole. Solo podrá considerarse tal, el
proceso que dé a los que son consultados la oportunidad de manifestar sus
puntos de vista e influenciar la toma de decisión”.
Lo anterior significa, como lo sostiene la Corte Constitucional colombiana
en Sentencia C-355 de 2006, M.P. doctor Jaime Araújo Rentería y doctora
Clara Inés Vargas Hernández, que el derecho a la consulta previa, que es
un derecho fundamental, no puede consistir en una simple información a
dichos entes colectivos, sino que debe propiciar espacios de concertación
en la escogencia de las medidas, garantizando la participación de los grupos
étnicos en la adopción de las decisiones que les afectan.
Ahora, si bien es cierto existe la creencia generalizada de que solo deben
someterse a consulta previa los proyectos ambientales que se adelanten en
los territorios de las minorías étnicas, la Corte Constitucional en reiteradas
jurisprudencias
12
, ha sostenido, que estas deben adelantarse, cada vez que
se prevean medidas legislativas
13
o administrativas
14
susceptibles de afectar
directamente dichas comunidades.
Esto significa, en palabras de la Corte Constitucional en Sentencia C-208 de
2007 que:
La aceptación y protección que la Carta otorga a la consulta previa es
consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades
nativas de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preser-
vación de la cultura, y es a su vez una forma de concreción del poder
12 Colombia, Corte Constitucional. Sentencias C-208 de 2007, M.P. Roberto García-Calvo y Montiel, C-030 de 2008,
M.P. María Morales y C-461 de 2008, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-175 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
y C-615 de 2009 y la C-941 de 2010.
13 Sobre las medidas legislativas que tienen que consultarse, en Sentencia C-030 de 2008 la Corte Constitucional ha
señalado que: “La Ley General de Educación, el Plan Nacional de Desarrollo, una reforma del sistema de seguridad
social o del Código Laboral, o del Código Penal debería, además del proceso deliberativo, público y participativo
que se surte en el Congreso de la República, someterse a un proceso específico de consulta con las comunidades
indígenas y tribales (…) Puede señalarse que hay una afectación directa cuando la ley altera el estatus de la persona
o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios
(…) Es claro, por otra parte, que lo que debe ser objeto de consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar
específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto
de manera uniforme para la generalidad de los colombianos” (negrillas por fuera del texto).
14 Por su parte, refiriéndose a las medidas administrativas que deben consultarse, la Corte Constitucional en Sentencia
T-382 de 2006, ha señalado que: En el caso de medidas administrativas, es decir, aquellas proferidas por el conjunto
de entidades pertenecientes a la rama Ejecutiva en ejercicio de su función administrativa, la consulta previa aplica
cuando se ejecutan actos específicos o individuales que puedan afectar o interesar a los pueblos (licencias ambien-
tales, constitución de una concesión, la ejecución de un programa de fumigación de cultivos ilícitos o la contratación
de una obra).
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político que la Constitución promueve como valor fundamental del
Estado. En este sentido, ha dicho esta Corporación que la obligación
impuesta al Estado, de consultar previamente a los grupos étnicos
cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administra-
tivas que los afecten, es expresión concreta del artículo 7º Superior,
que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural, del 40-2, que
garantiza el derecho de todo ciudadano a la participación democrática,
del artículo 70 que considera la cultura fundamento de la naciona-
lidad, y de manera particular, de los artículos 329 y 330 del mismo
ordenamiento, que prevén la participación previa de las comunidades
para la conformación de las entidades territoriales indígenas y para la
explotación de los recursos naturales en sus territorios.
La Corte, en Sentencia T-766 de 2015, se ha referido a la afectación directa
a las comunidades indígenas y afrodescendientes por parte de una medida
legislativa o administrativa, diciendo que esta puede verificarse en tres
escenarios:
Cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa
disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión
que cuenten con la participación de las comunidades étnicas, como
sucede con la explotación de recursos naturales;
Cuando a pesar de que no se trate de esas materias, el asunto
regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman
la identidad particular de las comunidades diferenciadas;
Cuando, aunque se está ante una medida de carácter general, regula
sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comuni-
dades tradicionales, por lo que puede generarse o bien una posible
afectación, un déficit de protección de los derechos de las comuni-
dades o una omisión legislativa relativa que las discrimine. (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)
Tratándose específicamente de medidas legislativas, la Corte, en Sentencia
C-169 de 2001, aclaró que el deber de consulta no surge frente a toda medida
legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino
únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en
el cual, la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT
deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley (M.P.
Carlos Gaviria Díaz).
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Al respecto, este mismo tribunal, en Sentencia C-461 de 2008 sostuvo:
No cabe duda de que las leyes, en general, producen una afectación
sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier
ámbito, aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a los
miembros de las comunidades indígenas y tribales que tengan la
calidad de nacionales colombianos, sin que en dicho evento pueda
predicarse que, en aplicación del literal a) del artículo 6º del Convenio
169 de la OIT, resulte imperativa una consulta previa a dichas comuni-
dades como condición para que el correspondiente proyecto de ley
pueda tramitarse válidamente. Sostener lo contrario equivaldría a
afirmar que una parte muy significativa de la legislación debería ser
sometida a un proceso específico de consulta previa con las comuni-
dades indígenas y tribales, puesto que las leyes que de manera general
afecten a todos los colombianos, unas en mayor medida que otras,
afectan a las comunidades indígenas, en virtud a que sus integrantes,
como colombianos que son, se encuentran entre sus destinatarios, lo
cual desborda el alcance del Convenio 169. (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub)
Es claro, por otra parte, que lo que debe ser objeto de consulta son aquellas
medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades
indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han
previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos. Este
criterio surge no solo de la calidad directa que se predica de la afectación
que produzca una medida legislativa para que sea imperativa la consulta,
sino también del hecho de que procede cuando se trate de aplicar las
disposiciones del Convenio. No obstante que, por la amplitud del objeto del
Convenio, cabría decir que en su artículo 6º se establece un deber general
de consulta de todas las medidas que sean susceptibles de afectar directa-
mente a los pueblos indígenas, este enunciado fija una pauta interpretativa
sobre el alcance de ese deber de consulta, del cual, en principio, se sustraen
las medidas que no se inscriban en el ámbito de aplicación del Convenio.
De este modo, si bien uno de sus aspectos centrales tiene que ver con la
promoción de la participación de los pueblos indígenas y tribales ante todas
las instancias en donde se adopten medidas que les conciernan, no puede
perderse de vista que el propio Convenio contempla distintas modalidades
de participación y ha dejado un margen amplio para que sean los propios
Estados los que definan la manera de hacerlas efectivas. Así, aunque cabe
señalar la conveniencia de que existan los niveles más altos de participación
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y que es deseable que la adopción de medidas administrativas y legislativas
esté precedida de procesos amplios y efectivos de consulta con los intere-
sados, el alcance vinculante del deber de consulta previsto en el Convenio
es más restringido y se circunscribe a las medidas que se adopten para la
aplicación de sus disposiciones, esto es, medidas que de manera específica
afecten a los pueblos indígenas y tribales.
Así puede señalarse que no toda medida legislativa que de alguna manera
concierna a los pueblos indígenas y tribales está sujeta al deber de consulta,
puesto que como se ha visto, en el propio Convenio se contempla que,
cuando no hay una afectación directa, el compromiso de los Estados remite a
la promoción de oportunidades de participación que sean, al menos equiva-
lentes a las que están al alcance de otros sectores de la población.
En el caso específicamente del proceso de consulta de la Ley Nacional del
Plan de Desarrollo, y las ordenanzas o acuerdos por medio de los cuales se
expiden los Planes Territoriales de Desarrollo, en Sentencia T-353 de 2014 la
Corte manifiesta que
Dada la especial naturaleza de dichos Planes y de su proceso de
formación, se distinguen tres niveles de generalidad, en especial al
relativo al Plan de Inversiones Públicas del cual es necesario examinar
cada programa, proyecto y presupuesto plurianual, para establecer si
algunos de ellos afecta de manera directa y específica a los pueblos
indígenas o tribales, valga decir, si se trata de medidas “susceptibles
de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad
de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera
uniforme para la generalidad de los colombianos”. (M.P. Juan Ramón
Berdugo Gómez De la Torre)
Conforme a los parámetros antes dichos, el Plan de Desarrollo no es en
sí mismo objeto de la consulta, sino que lo son los proyectos puntuales y
precisos, incluidos en el Plan de Inversiones, que potencialmente pueden
afectar de manera directa y especial a los pueblos indígenas o tribales.
La Corte asigna al gobierno, como titular de la iniciativa legislativa y
normativa, la responsabilidad de hacer esta determinación y deja abierta,
para los pueblos indígenas o tribales, la posibilidad de acudir a la acción de
tutela para lograr la protección de su derecho a la participación, al obtener
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una respuesta negativa. En el caso específicamente del departamento del
Chocó, teniendo en cuenta su especial naturaleza y de igual forma, que el
85 % de su población se reconoce como perteneciente a un grupo étnico
(afrocolombianos o indígenas), dichos instrumentos de planificación deben
responder específicamente a procesos de concertación y consulta con los
consejos comunitarios de comunidades negras y los resguardos indígenas,
puesto que se entiende que los proyectos que se formulen en el Plan de
Inversiones Públicas, podrían afectar el desarrollo y las formas de vida de
estas comunidades.
En ese orden, no solo el Plan de Desarrollo Departamental del Chocó sino
todos los Planes de Desarrollo Locales o Municipales, deben someterse a
procesos de consulta previa ante las comunidades étnicas.
CONCLUSIONES
Con la Constitución de 1991, se avanzó significativamente en el reconoci-
miento de Colombia, como un Estado democrático, participativo y plura-
lista. Desde allí, la participación ciudadana se convierte en una herramienta
fundamental con que cuenta la ciudadanía para incidir en las decisiones que
les afectan. De igual forma, con la creación de los espacios, instancias y
mecanismos de participación en la esfera pública, al menos normativamente
se amplían las oportunidades que tienen los ciudadanos para intervenir en la
definición del destino colectivo.
Por otro lado, a pesar de que en Colombia ya se realizaban ejercicios de
planeación antes de 1991, estos adquirieron en las dos últimas décadas un
peso importante en la gestión pública, con la expedición de la normatividad
que regula y exige la construcción de Planes de Desarrollo a nivel nacional y
territorial. Dichos planes se convierten en una herramienta fundamental, que
facilita la construcción prospectiva del progreso de los territorios, definiendo
técnicamente, los contenidos y la visión de lo que se quiere lograr, acordando
las políticas necesarias para alcanzarlas y estableciendo los indicadores que
permitan medir los avances en ciertos plazos acordados.
Otras de las grandes innovaciones de la Constitución del 91 fue la reivindicación
de los derechos de las comunidades aborígenes (indígenas, afros y pueblo
Rom) a partir del reconocimiento de Colombia como un Estado pluriétnico y
multicultural, contemplando así desde la Carta Política mecanismos especí-
ficos para la protección de los grupos étnicos, garantizando el reconocimiento
de sus derechos sobre la tierra, la preservación de sus tradiciones, cultura y
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formas de vida y posibilitando consigo su participación en las decisiones que
les afectan.
Ahora bien, en la legislación colombiana existen escenarios que permiten la
participación de los ciudadanos de forma directa en la construcción de los
Planes de Desarrollo. Por un lado, los Consejos Nacional y Territoriales de
Planeación, son las instancias por excelencia para facilitar la participación de
los ciudadanos en la carta de navegación que orientará el proceso de cambio
progresivo de los territorios. Igualmente, aunque no han sido instituidos
para tal fin, el cabildo abierto como mecanismo de participación ciudadana,
también es un escenario que facilita la intervención de los ciudadanos en la
construcción de Planes de Desarrollo.
A pesar de lo anterior, por los derechos reconocidos por la Constitución del
91 en favor de las comunidades minoritarias y étnicas (a la identidad étnica
y cultural, al territorio, a la autonomía, a la participación en las decisiones
que les afectan y al desarrollo propio), los procesos de participación deberán
responder a espacios distintos de los consagrados en la Constitución para
tal fin. Desde allí, la consulta previa se convierte en un mecanismo ideal para
garantizar la participación efectiva de los ciudadanos que habitan los terri-
torios de comunidades étnicas en el proceso de construcción y formulación
de los Planes de Desarrollo.
En ese orden de ideas y siguiendo a la Corte Constitucional en sentencias
C-461-08, T-353-14 y T-766-15, en el caso de la formulación y construcción
del Plan Nacional de Desarrollo, se deberán someter a consulta previa por
las comunidades étnicas, siempre y cuando, existan en el Plan de Inversiones
Públicas, programas y proyectos que afecten de manera directa y específica
los derechos de los pueblos indígenas y tribales.
Por su parte, en el caso de los Planes Departamentales y Locales de
Desarrollo, y particularmente de las entidades territoriales con características
como las del departamento del Chocó, en el que el 85 % de su población se
reconoce como afrocolombiana e indígena, no se puede concebir, la formu-
lación de un Plan de Desarrollo sin la participación activa de los Consejos
Comunitarios y Resguardos Indígenas, en el entendido de que todos los
proyectos y programas que emprendan pueden afectar positiva o negativa-
mente la vida, tradiciones y costumbres de las comunidades afros e indígenas
que en él habitan.
Por último, los procesos de consulta previa que se adelanten con las comuni-
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dades étnicas para la formulación y construcción de los planes de desarrollo,
no pueden responder solamente a reuniones informativas y explicativas, sino
por el contrario, deben ser la respuesta a ejercicios reales de concertación y
decisión de las administraciones territorial y locales y los grupos minoritarios,
donde estos tengan la oportunidad de manifestar cuáles son los programas y
proyectos para la construcción de su futuro.
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