* El presente artículo de refl exión hace parte del proyecto de Investigación “Inversiones extranjeras directas vs fl exibilización laboral”,
en la Maestría de Estudios Internacionales de la Universidad de Santiago de Chil e.
** Maest rante en Estudios Internacionales de la Universidad de Santiago de Chile. Abogado de la Universidad de Antioquia. Profesor de
la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad de Antioquia. carlos.vides.3000 @gmail.com
Inversiones extranjeras directas
vs fl exibilización laboral. Ocho
años de gobierno de Álvaro
Uribe Vélez en Colombia*
Foreign direct investments vs labor
fl exibilization. Eigh t years of government of
Alvaro Uribe Velez in Colombia
Carlos Alberto Vides**
Recibido: 29 de octubre de 2012 / Aceptado: 30 de noviembre de 2012
Palabras clave:
Inversiones Extranjeras Directas
–IED–, Flexibilización laboral,
Consenso de Washington,
Álvaro Uribe Vélez.
Key words:
Foreign Direct Investment
–FDI– Labor fl exibilization,
Washington Consensus,
Alvaro Uribe Velez.
Resumen
El presente artículo de refl exión tiene como propósito analizar cómo en
Colombia el incremento de las Inversiones Extranjeras Directas, IED, durante
el periodo en que Álvaro Uribe Vélez fue Presidente de la República (2002-
2010), se justifi caron en la promesa del crecimiento del empleo en el sector
formal de la economía. Las IED crecieron de manera importante en dicha eta-
pa, no obstante y contrario al propósito primigenio el empleo en el sector for-
mal se deterioró de manera muy signifi cativa.
Abstract
In the present refl ection article has the purpose to analyze like in Colombia
the increase in Foreign Direct Investment, FDI, during the period in which
Alvaro Uribe Velez was President (2002-2010), was justifi ed on the promise
of employment growth in the formal sector of the economy. FDI grew signi-
fi cantly in this stage, however, and contrary to the primeval purpose employ-
ment in the formal sector deteriorated signifi cantly.
Justicia, No. 22 - pp. 68-87 - D iciembre 2012 - Universidad Sim ón Bolívar - B arranquilla, C olombia - IS SN: 0124-7441
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INTRODUCCIÓN
Álvaro Uribe Vélez, Presidente de la Re-
pública de Colombia durante los años 2002 y
2010, se esforzó por lograr un incremento en las
Inversiones Extranjeras Directas –IED– hacia
Colombia. Al respecto tomó algunas medidas,
entre ellas, dos muy importantes, fortalecer el
pie de fuerza militar, para generar una imagen
de mejora en la seguridad, y potenciar la aper-
tura del mercado laboral mediante la política de
la fl exibilización laboral, iniciada años atrás con
la Ley 50 de 1990, y acentuada en el periodo
de su Gobierno con la Ley 789 de 2002; estas
dos leyes como se demostrará, permiten vislum-
brar que el expresidente Uribe Vélez ha sido en
Colombia uno de los más férreos defensores de
la fl exibilización del mercado laboral; en 1990,
cuando era senador, fue ponente de la Ley 50, y
en 2002, siendo Presidente de la República san-
cionó la Ley 789.
Según se puede leer en la exposición de mo-
tivos de las dos leyes citadas, así como en los
Planes Nacionales de Desarrollo de 1990 y de
2002, la pretensión de abrir este mercado, es
hacer de Colombia un pa ís más competitivo y
atractivo para la inversión de capital extranjero.
Con base en este argumento, quedan las siguien-
tes preguntas por resolver. ¿La medida de fl e-
xibilizar el mercado laboral, con la Ley 789 de
2002, realmente incentivó la inversión de capital
extranjero?; ¿se incrementaron efectivamente
los niveles de empleabilidad en Colombia du-
rante los años en que Álvaro Uribe fue Presiden-
te de la República, es decir entre 2002 y 2010?
RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN
En efecto, el presidente Uribe decidió impul-
sar la política de la fl exibilización laboral en el
país con el propósito de incentivar las i nversio-
nes extranjeras directas. No obstante, y a pesar
de los esfuerzos que el Gobierno colombiano
hizo en m ateria de generar confi anza inversio-
nista, esta no tuvo el éxito que se esperaba dada
la fl exibilización del mercado laboral.
Las inversiones extranjeras directas aumen-
taron escasa e intermitentemente, los índices
de empleabilidad tampoco se elevaron pues el
Gobierno le dio más importancia a la guerra y
desatendió lo social, aumentando el presupuesto
militar y castigando a otras áreas de la econo-
mía, en especial la social, como lo demuestran
las cifras del Departamento Administrativo Na-
cional de Estadísticas –DANE– (Ver Cuadro 1).
Bajo otras circunstancias las políticas de la
fl exibilización laboral, posiblemente no se hu-
biesen adoptado en Colombia, ya que hacia el
año 2002, cuando se fi rmó la Ley 789, el Con-
senso de Washington –es decir, la hoja de ruta
de la libertad de mercados en América Latina–
ya empezaba a tener fuertes detractores, entre
ellos el Premio Nobel de Economía, Joseph Sti-
glitz (citado por Ortiz, 2002, p. 203), quien en
su texto El malestar en la globalización, hizo
una crítica al FMI y al Banco Mundial, por la
manera como estaban manejando las políticas
económicas mundiales. No obstante, Uribe Vé-
lez decidió continuar apoyando los postulados
del libre mercado, y en ese sentido sanc ionó
varias leyes concordantes con el Consenso de
Washington, una de ellas la Ley 789 de 2002.
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Según se puede leer en la exposición de mo-
tivos, esta Ley nació con la consigna de aumen-
tar los índices de empleabilidad, lo cual no se
alcanzó en la medida esperada, es decir, crear
160.000 empleos en el sector formal por año,
(640.000) en los primeros cuatro años.
Según las cifras del Banco de la República
(Ver Cuadro 2), la tasa de ocupación en Co-
lombia pasó de 52,9% a 54,7%, en el periodo,
es decir un incremento insufi ciente de acuerdo
a lo estipulado por el Gobierno Nacional en la
exposición de motivos de la Ley 789. Esta Ley
provocó un deterioro en la calidad del empleo,
con cambios en la matriz de la composición
productiva, bajando en 3,4% la cantidad de em-
presas que generaban mayoritariamente empleo
formal, en el segundo periodo del mandato pre-
sidencial, también decreciendo el empleo formal
en 1,6% (Ver Cuadro 3).
Durante los ocho años del gobierno de Uribe,
la IED fl uctuó notablemente. Hubo importantes
ingresos de capital, debido a la venta de algunas
empresas, entre ellas una de las más grandes en
el país (la empresa privada Bavaria S.A., com-
prada por SAB Miller); también se vendió la
empresa estatal de telecomunicaciones Colom-
bia Móvil-Ola, en un 51% a Millicon Internatio-
nal Cellular.
Sturn (2006, p. 13) dice que “debido a la
fl exibilización laboral, se fue incrementando el
trabajo informal, trayendo como consecuencia,
una baja de salarios y benefi cios” estas palabras,
citadas para un contexto generalizado en Amé-
rica Latina, enmarcan con precisión el mercado
laboral colombiano. En los datos del Cuadro 1
se puede apreciar el fortalecimiento del sistema
fi nanciero, al igual que las ramas de la construc-
ción, el transporte y las comunicaciones, todas
con una fuerte relación e interdependencia; en
tanto que el resto de la economía se vio afectada
negativamente.
Este ensayo es el resultado de una investiga-
ción hipotético-deductiva, basada en argumen-
tos políticos y académicos, fundamentados en
las prácticas de la fl exibilización laboral e inver-
siones extranjeras directas, su relación y depen-
dencia, en Colombia, en el periodo comprendi-
do por las presidencias de Álvaro Uribe Vélez,
2002-2010. Se analizarán algunos antecedentes
doctrinarios de los conceptos fl exibilización la-
boral e inversiones extranjeras directas, con
especial referencia al panorama de América
Latina, sin pretensión de abordar la temática de
manera exhaustiva. Luego se examinará el curso
de las inversiones extranjeras directas y la fl exi-
bilidad laboral en Colombia, y se recorrerán sus
antecedentes institucionales y jurídicos desde
1990.
Flexibilización laboral
El concepto fl exibilización laboral no es
unívoco. La doctrina jurídica y la economía po-
lítica, lo han defi nido de varias formas; en tal
sentido se ha c onvertido en un “concepto po-
lisémico y ambiguo” que para algunos autores
pasa a ser un “fetiche”, ya que pretende ocultar
la precarización de las condiciones de contrata-
ción, salariales, de permanencia y de despido de
los trabajadores (Chávez, 2001, p. 58).
El concepto fl exibilización laboral fue acu-
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ñado por la economía política entre los años 50 y
80, cuando la producción fordista entró en crisis
por la saturación de los mercados internos. Su-
mado a esto, el mundo se sumergió en una crisis,
causada por problemas políticos y diplomáticos
de los países productores de petróleo en 1973 y
en 1979, además de que la implementación de
tecnologías en la industria generó nuevas ten-
dencias en las formas clásicas de la c ontrata-
ción. Ante este panorama, los dueños del capital
analizaron estas nuevas realidades y vieron las
características mayoritarias que los mercados la-
borales del mundo presentaban. Observaron en-
tonces algunas rigideces institucionales y busca-
ron ofrecer soluciones, llegando a concluir que
lo más conveniente a sus intereses, era generar
cambios en las políticas laborales y crear regí-
menes más fl exibles, con relaciones laborales
menos tensas y con un mercado laboral menos
controlado por el Estado (Chávez, 2001, p. 66).
La Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico –OCDE– defi ne la fl exi-
bilidad como “la capacidad de los individuos en
la economía, y en par ticular en el mercado de
trabajo, de renunciar a sus costumbres y adaptar-
se a nuevas circunstancias” (Arenas, Piedrahita
y Plata, 2006, p. 166).
Por su parte el profesor Arturo Hoyos (citado
por Barajas Montes de Oca, s.f., p. 17) defi ne la
fl exibilidad como “la posibilidad de la empresa
de contar con mecanismos jurídicos que le per-
mitan ajustar su producción, empleo y condi-
ciones de trabajo ante las fl uctuaciones rápidas
y continuas del sistema económico (demanda
efectiva y diversifi cación de la misma, tasa de
cambio, intereses bancarios, competencia inter-
nacional), las innovaciones tecnológicas y otros
factores que demandan ajustes con celeridad”.
En tanto que Raso Delgue (citado por Are-
nas, Piedrahita y Plata, 2006, p. 166) defi ne el
término como “la tendencia generalizada de mo-
difi car por vía autónoma o heterónoma las reglas
jurídicas de la prestación de trabajo, alterando
los niveles de protección preexistentes del traba-
jador con la fi nalidad de ajustar el factor trabajo
a las nuevas exigencias del sistema de produc-
ción”. Esta última es la defi nición más conve-
niente a los propósitos de este ensayo, ya que
consideramos que la fi gura de la fl exibilización
ha sido creada como herramienta en función del
sistema de producción, con escaso sentido so-
cial.
La fl exibilidad laboral ha tenido diferentes
comportamientos, algunas veces ha tenido éxito
y en algunos países que han adoptado este tipo
de políticas se han presentado inconvenientes en
su aplicación, y en consecuencia se le han ge-
nerado problemas de índole estructural. España,
Francia y Colombia, tres países con niveles de
desarrollo totalmente diferentes, han tenido pro-
blemas en el mercado laboral, como consecuen-
cia de la aplicación de modelos fl exibilizadores,
no así ha sucedido con Japón, el cual ha tenido
un relativo éxito (Ver: Sola Espinosa, s.f.; Vas-
concelos Porto y Viana, 2007).
Inversiones Extranjeras Directas (IED)
Son un fruto de la globalización y su deman-
da ha sido mayor en los países en vías de de-
sarrollo que en los países desarrollados. En el
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escenario del comercio internacional, algunos
autores consideran que el mayor fortalecimiento
de la economía se logra por la vía de las expor-
taciones, y esto se logra fortaleciendo las IED
(Granato, 2006).
Se ha discutido académicamente con am-
plitud sobre las bondades que ti enen; Granato
(2006) dice que las IED se hacen generalmente
esperando resultados a largo plazo, por lo cual es
necesario que los países brinden ciertas garan-
tías a los inversores; y estas se compensarán con
el impulso asignado al crecimiento económico,
es de cir, aumento de las exportaciones y del
empleo y mayor fl uidez de tecnología, lo cual
se traduce además en la mejora de la calidad de
vida y el aumento de los niveles de educación.
Otros autores, en cambio, tienen una opinión
menos optimista sobre las bondades que las
IED le imprimen a la economía y en ese orden
afi rman que si bien son “un instrumento para la
expansión empresarial” no sirven como “instru-
mento para el desarrollo económico, sino que
solo en determinadas circunstancias puede con-
tribuir al mismo” (Ramírez, 2005).
Quienes apuestan a la libertad de los mer-
cados, consideran benefi ciosas a las IED pues
crean empleo, y constituyen un desafío para la
industria nacional, en cuanto la obliga a com-
petir con nuevas tecnologías. Pero quienes no
comparten esta tesis, descreen de los benefi cios
fi nales sobre las condiciones de vida de la pobla-
ción, y ven con preocupación que los empleos
más califi cados o de alto rango no son para los
nacionales de los lugares a donde llegan las IED.
¿Qué ha pasado en América Latina?
En lo que respecta a la materia laboral, ha
predominado la desregularización con fl exibili-
zación, y se ha optado por creer en la raciona-
lidad del individuo para crear las relaciones la-
borales (Tamayo, 1998). No se pretende afi rmar
que la fl exibilización sea mala per se, pero los
análisis empíricos demuestran que si no se to-
man medidas ajustadas a las realidades de cada
mercado, este esquema de libertad está llamado
a fracasar, pues se ven afectados esencialmente
los derechos del trabajador.
En América Latina, Chile fue uno de los pri-
meros países que dio pasos en la dirección de la
apertura económica y su desregulación. Los de-
más países de la región, en cambio, se demora-
ron y lo hicieron en la década de los 70; aunque
fue solo desde fi nales de los 80, que empezaron
a abrir y a desregular los mercados. El Consenso
de Washington en 1989 marcó un hito en este
proceso de desregulación, aunque no se ñala
sus comienzos. En 10 puntos Jhon Williamson
construyó una matriz, basada en las políticas
que las entidades fi nancieras internacionales
(FMI y Banco Mundial) y algunos economistas
consideraban que debían adoptar los países de
América Latina, para eliminar la rigidez que los
mercados tenían y de esta manera incentivar la
inversión extranjera, y además, y lo fundamen-
tal, con estas medidas se podría cumplir con los
compromisos adquiridos por los países latinoa-
mericanos con el mundo fi nanciero internacio-
nal (Llistar, 2002).
A partir de ese momento seis países latinoa-
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mericanos se dieron a la tarea de desregular el
mercado laboral para fl exibilizar: Colombia con
la Ley 50 de 1990 (aunque desde 1931 en este
país se habían creado las Cooperativas de Tra-
bajo Asociado); Argentina con la Ley 24013 de
1991 (no obstante que desde 1974 su legislación
permitía contratar a término defi nido); Guatema-
la con el Decreto 64 de 1992; Panamá en 1990;
Perú en 1991 y Venezuela en 1997. En tanto que
otros países que no hicieron ajustes legislativos,
permitieron que en la práctica hubieran relacio-
nes laborales más fl exibles (Lora, 2001; Trejos y
Abdallah, 2000).
Después de hacer un diagnóstico de la im-
plementación de los postulados del Consenso de
Washington en los países de América Latina, el
Fondo Carnegie para la paz internacional y el
diálogo interamericano elaboró un documento,
escrito por Nancy Birdsall y Augusto de la To-
rre (2001). En este, la entidad propuso algunas
políticas que podían perfeccionar el deteriorado
ambiente económico latinoamericano. Se trata
de un documento de 11 puntos, que bien pue-
de interpretarse como una contrapropuesta a lo
postulado en el Consenso de Washington. No
obstante, Williamson (2002) interpretó de otra
manera el documento, considerando que “este
es importante, más como un complemento que
como un sustituto del Consenso de Washing-
ton”. También se afi rma que a efectos de mejo-
rar el comportamiento de los índices macros en
el mercado laboral, los países latinoamericanos
debían fortalecer el sindicalismo para mejorar
las condiciones laborales, además de crear he-
rramientas para que los trabajadores, sean inde-
pendientes o autónomos, y que dispusieran de
políticas que les permitieran gozar de los mis-
mos benefi cios que otorgaba el Estado a los tra-
bajadores empleados.
Con respecto a las inversiones extranjeras
directas (Bedoya, 2010, p. 7) responsabiliza a
las IED de los bajos salarios que ostentaban los
trabajadores en América Latina; por e jemplo
Brasil, ha sido el máximo receptor de IED en
la región durante los últimos años, teniendo una
distribución altamente inequitativa de la rique-
za, con uno de los índices más altos de pobreza.
En Colombia, por su parte, se han aumentado
las IED, por varias razones, entre ellas los bajos
costos laborales, política por la que han opta-
do los gobiernos de los últ imos 20 años, con el
consecuente deterioro en la calidad de vida de la
clase trabajadora.
Los derechos laborales se han venido vulne-
rando de manera sistemática desde el momen-
to en que las empresas nacionales empezaron
a ser vendidas a las multinacionales, pues ellas
buscaban mercados en los cuales la legislación
sea lo menos proteccionista posible. En Colom-
bia, por ejemplo, la fl exibilización laboral fue
un incentivo para lograr la venta de Bavaria a
SAB Miller, puesto que se “redujo la presión de
la convención colectiva de trabajo e incluso la
fuerza activa de la organización sindical” (Ren-
dón Acevedo, 2006, p. 33).
Inversiones directas extranjeras y fl exibi-
lización laboral en Colombia
Como se dijo, desde 1989, en la reunión con-
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vocada por el Instituto de Economía Internacio-
nal, empezó el debate en toda América Latina en
torno al Consenso de Washington. Williamson
(2002) advirtió “cuando denominé al programa
de reformas Consenso de Washington, no ima-
giné que estaba acuñando una expresión que
pasaría a ser el grito de batalla de los debates
ideológicos por más de una década y que aún
continúan”.
En Colombia, de manera paralela, y como si
se tratara de un acuerdo entre el país y los orga-
nismos internacionales con sede en Washington,
un grupo de jóvenes universitarios instó a de-
batir en el seno de la sociedad la viabilidad de
hacer una reforma o un cambio a la Constitución
Política de 1886, documento jurídico poco ami-
gable para algunos de los propósitos aperturistas
sugeridos en el Consenso.
En julio de 1991, después de todo el proce-
so político y social que desencadenó el Movi-
miento “la Séptima Papeleta”
1
y la Asamblea
Constituyente, se fi rmó una nueva Constitución,
que ha sido ampliamente discutida desde su na-
cimiento. Para algunos autores, como Uprimny
y Rodríguez (2004), es una Constitución abier-
ta, normativa y valorativa de constitucionalis-
1. Este movim iento nace de la mo vilización estudiantil, organi-
zado por jóvenes universitarios cuyo fi n fue desarrollar una
consulta extraofi cial, el día 11 de marzo de 1990, cuando se
desarrollaron las otras seis elecci ones, c onvocadas ofi cial-
mente por el Estado, para elegir alcaldes, representantes a la
Cámara, senadores, diputados a las Asambleas Departamenta-
les, ediles en las juntas administradoras locales y concejales,
en la Séptima Papeleta se preguntó a la ciudadanía si quería
convocar a una Asamblea Constituyen te, la cual tuvo como
resultado una nueva Carta Política en 1991. La nueva Cons-
titución busca una transformación del Estado, ya que la Carta
Política de 1886 era un cuerpo normativo sin aplicabilidad
para las nuevas realidades políticas y económicas mundiales.
mo social, pues admite políticas económicas
muy diversas que permiten alcanzar derechos
sociales, y no solo reconoce derechos liberales,
sino también sociales dándoles fuerza de Nor-
ma Superior. Otra posición es la que defi enden
tratadistas como Díaz (2009), quien califi ca a la
Carta como de corte neoliberal, por promover
el desarrollo de un Estado mínimo y reivindicar
los principios de libertad individual, propiedad
privada, libre comercio y no intervención del
Estado en la economía. Una última posición la
representa Cruz (2010), quien considera que la
Carta se contradice, en cuanto tiene postulados
del mismo orden de jerarquía, pero con distin-
to interés; es decir, al tener una parte en donde
priman los derechos individuales y colectivos,
propios de la defensa del Estado Social de De-
recho, y al tener otra parte económica, en donde
prima la defensa de la libertad de los mercados,
postulados propios de la fi losofía del Estado de
Derecho. Según esta última tesis, existiría una
contradicción y no una complementariedad,
concluyendo que se convirtió al Estado colom-
biano en un modelo de Estado neoliberal. En el
país, el debate se enmarcó en torno a estas tres
posturas de la fi losofía jurídica y económica, y
con base en ellas se han formulado las directri-
ces económicas, y por c onsiguiente laborales,
de cada uno de los gobiernos, posteriores a la
entrada en vigencia de la Carta Política de 1991.
Bienvenidos al futuro
El gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-
1994) es de mucha i mportancia para la historia
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reciente del país, debido a que durante estos
años en el mundo estaban aconteciendo hechos
de la más alta relevancia histórica; v. g. caída del
Muro de Berlín de 1989, con el consecuente fi n
de la bipolaridad mundial; en Washington y en
América Latina se comenzaba a discutir el Con-
senso de Washington. Al interior del país otros
acontecimientos históricos se desarrollaban, uno
de notable signifi cancia fue la fi rma del acuer-
do de paz entre el Gobierno Nacional y algunos
movimientos guerrilleros que llevaban décadas
de rebelión armada; otro fue la fi rma de la Cons-
titución Política de 1991.
Esta Constitución Política de 1991 altamente
aperturista y proactiva respecto del capital ex-
tranjero en el país, establece las siguientes nor-
mas generales para los extranjeros:
Art. 100. Los extranjeros disfrutarán en Co-
lombia de los mismos derechos civiles que
se conceden a los colombianos. No obstante,
la ley podrá, por razones de orden público,
subordinar a condiciones especiales o negar
el ejercicio de determinados derechos civiles
a los extranjeros.
Así mismo, los extranjeros gozarán, en el te-
rritorio de la República, de las garantías con-
cedidas a los nacionales, salvo las limitacio-
nes que establezcan la Constitución o la ley.
Los derechos políticos se reservan a los na-
cionales, pero la ley podrá conceder a los ex-
tranjeros residentes en Colombia el derecho
al voto en las elecciones y consultas popula-
res de carácter municipal o distrital.
En este artículo se pueden reconocer tres
principios fundamentales para regular las IED ,
estos son: Igualdad, Universalidad y Automa-
ticidad; es decir, los inversionistas extranjeros
deben ser tratados en iguales condiciones que
los nacionales, su participación en los diferen-
tes sectores de la economía no podrá restringirse
salvo casos especiales, y ante la posibilidad de
una inversión, no necesitarían permisos exclusi-
vos, salvo casos especiales (Rodríguez y Rodrí-
guez, 2001).
En materia laboral, Andrade (2010) analiza
los efectos de la Ley 50 aprobada en el gobierno
de Gaviria Trujillo. Esta ley reformó signifi cati-
vamente el Código Sustantivo del Trabajo, co-
nocido el suceso como “el revolcón laboral”, y
cuyo ponente en el Senado fue el entonces sena-
dor, Álvaro Uribe Vélez. La Ley 50, entre otras
disposiciones, eliminó algunos derechos históri-
cos de los trabajadores, por ejemplo, el derecho
a no ser removido de su cargo pasados los diez
años de haber estado prestando servicios. Tam-
bién se creó la fi gura jurídica de la integralidad
del salario para quienes devengaran más de 10
salarios mínimos vigentes, política que consiste
en desconocer derechos de prestaciones sociales
trasladando la carga prestacional al trabajador
empleado.
Cuando Gaviria Trujillo tomó posesión de
su cargo, una sola frase marcó lo que sería su
gobierno: “Bienvenidos al futuro”. Esta frase
inicial caracterizó todo su periodo, con políticas
novedosas, entre ellas, y quizás la más relevante
fue la de la apertura de la economía, plasmada
en la nueva Constitución. De igual manera dise-
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ñó políticas destinadas a incentivar la inversión
nacional y extranjera. Gaviria, además de su
marcada inclinación aperturista, mostró mucho
interés en la aprobación de la reforma al sistema
laboral y de la seguridad social, porque, según se
lee en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) “La
Revolución Pacífi ca 1990-1994”, esta permitiría
que los capitales ingresaran al país sin muchos
inconvenientes. Con base en estos argumentos
en 1990 sancionó la Ley 50, y en 1993 la Ley
100, esta última con la virtud de sistematizar en
un solo cuerpo todo el Sistema Nacional de Se-
guridad Social.
La Ley 50 de 1990 fue un gran cambio en la
dinámica laboral de Colombia. El PND 1990-
1994 justifi có estos cambios, bajo la premisa de
que la apertura del país al comercio internacio-
nal se lograría con resultados positivos, a través
de la mediación de la eliminación de obstáculos
microeconómicos en la productividad. Sostiene
el PND: “con frecuencia las normas anteriores
(a la Ley 50) atentaban contra la creación de
empleo, al reducir la fl exibilidad en el merca-
do laboral, elevar los costos, e introducir un alto
grado de incertidumbre en lo relativo a las obli-
gaciones patronales”.
Con las Leyes 50 y 100 se concluyó la pri-
mera etapa de la apertura del mercado laboral
en Colombia, y junto con la Carta Política de
1991, se constituyeron en la piedra angular de la
legislación laboral en el país.
En el periodo 1994-1998, con Ernesto Sam-
per Pizano como Presidente de la República, no
hubo reformas a la legislación laboral, y el inte-
rés se centró en generar bienestar social.
Calderón y Maltimore (1998) estudiaron las
IED en América Latina, y ubicaron a Colombia
dentro de los seis países de la región con ma-
yorfl ujo de IED. En este periodo las inversiones
privadas extranjeras se debieron a la apertura de
los mercados de hidrocarburos, y la llegada de
bancos, sobre todo los españoles como el BBVA
(Banco Bilbao Vizcaya), al igual que e mpre-
sas que ingresaron a competir en los mercados
de los servicios, por ejemplo la fi rma española
Endesa que aumentó los índices de inversiones
extranjeras en Colombia durante el periodo se-
ñalado.
Es este gobierno el que dio l os primeros pa-
sos en Colombia para liber alizar la economía
por medio de acuerdos de libre c omercio, emu-
lando lo que Estados Unidos, México y Canadá
habían hecho a inicios de la década. En efecto,
junto con México y Venezuela, Colombia fi rmó
el G-3, que marcó el comienzo hacia la liberali-
zación por el mecanismo de la integración co-
mercial
2
.
En materia laboral, Samper Pizano en su
Plan Nacional de Desarrollo “El Salto Social”
(1994-1998), marcó una nueva pauta, buscando
que el subsidio a la califi cación de los trabaja-
dores fuera la norma, para con ello fueran más
competitivos en ese mercado laboral, que tiene
dinámicas novedosas, impuestas por la apertura
2. No obstante, Colombia y a era parte contratante del Acuerdo
de Cartagena de 1969, por medio del cual se creó el Pacto
Andino, hoy C omunidad Andina –CAN–, la cual desde sus
inicios ha tenido como fi n principal integrar la región Andina
suramericana en los aspectos comerciales.
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del gobierno anterior, poniendo especial énfasis
en apoyar a las mujeres. Este gobierno quiso
apoyar al sector empresarial, procurando no vul-
nerar los derechos de los trabajadores.
Este gobierno no pudo desarrollar plenamen-
te las propuestas del PND, debido a problemas
internos políticos y jurídicos que el expresidente
Samper tuvo que afrontar, así como otros con
el gobierno de Estados Unidos de Norteamérica,
incluida la cancelación de su visa.
En 1998, se inició un nuevo gobierno de cor-
te neoconservador, el de Andrés Pastrana Aran-
go. Este se enmarcó políticamente en conversa-
ciones de paz, durante más de tres años, con las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
–FARC–, con el desafortunado desenlace de no
lograr ningún acuerdo de paz, y en cambio per-
mitir que las FARC se fortalecieran en su arsenal
militar e hicieran una fuerte campaña política in-
ternacional.
El ambicioso plan del expresidente Pastra-
na, esto era, lograr la pacifi cación por medio del
diálogo, fue su consigna para el diseño del Plan
Nacional de Desarrollo “Cambio para Construir
la Paz” (1998-2002), fi rmando El Plan Colom-
bia en 1999, un acuerdo crediticio con Estados
Unidos, destinado específi camente al combate
del narcotráfi co. Este plan no agradó al Secre-
tariado de las FARC, debido a que s us fi nanzas
se fortalecían por la vía del narcotráfi co, no lle-
gando entonces a ningún acuerdo en aquellos
diálogos de paz.
El gobierno de Pastrana aprovechó las nue-
vas herramientas legales que dejó la apertura
de los mercados de los gobiernos predecesores,
y así prometió incentivar las exportaciones de
Colombia. Creó entonces una política de diver-
sifi cación de la oferta de productos exportables,
y con esto buscó incentivar la inversión eco-
nómica de capitales nacionales y extranjeros y
por ende aumentar la oferta de mano de obra.
Al observar la política de privatizaciones que el
gobierno anterior desarrolló, y los éxitos que a
su juicio esta le otorgó y que posicionó a Colom-
bia como el cuarto destino de las IED en Améri-
ca Latina, el gobierno de P astrana continuó esa
senda. Pero no obtuvo resultados favorables ya
que las IED, en el 2000, tuvieron la peor caída
de toda la década, con una recuperación en el
año 2001 y con una leve recaída en el año 2002
(Ver Cuadro 4).
Esta recaída en el fl ujo de c apital extranje-
ro se debió en buena parte a la crisis económica
mundial, que debilitó la economía colombiana,
ya acostumbrada a encontrar las soluciones a
sus problemas económicos en la privatización.
Sumado a ello, en 1999 el país vivió la catástro-
fe de un terremoto, en la Zona Cafetera, para lo
cual no estaba preparado, y por consiguiente las
secuelas sociales y económicas fueron de gran
magnitud.
2002-2010: Inversiones extranjeras direc-
tas y fl exibilización laboral: un fi n y un logro
“Después de 10 años de nueva Constitu-
ción no tenemos todavía un Estado fuerte que
garantice la libertad y la equidad. El sistema de
justicia no alcanza a proteger a los ciudadanos
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de la violencia. Los deberes de los ciudadanos
han sido poco exigidos en la nueva Carta. Los
derechos de propiedad deben ser garantizados
por ese Estado fuerte, pero también la propiedad
debe pagar impuestos que lo fi nancien para no
solo poderlos garantizar sino para procurar una
mayor equidad y acceso a los bienes preferentes
al resto de ciudadanos con menos propiedad o
con ninguna” (Kalmanovitz, 2001).
Debido a las difi cultades para combatir la de-
lincuencia organizada, y como consecuencia del
proceso de negociación de paz con la guerrilla
de las FARC recientemente terminado, el cual no
arrojó resultados satisfactorios y por tanto aca-
rreó un alto grado de inconformismo nacional,
Álvaro Uribe Vélez se presentó como candidato
a la Presidencia de la República. El candidato
Uribe construyó un discurso de confrontación y
su campaña política la basó en la premisa de que
combatir a la delincuencia organizada, traería
mayor estabilidad económica, y con ella m ayor
inversión. Con ese discurso ganó las elecciones
de 2002, pasando entonces a presidir el destino
de la Nación por los siguientes cuatro años.
La candidatura de Uribe presentó a la ciuda-
danía un documento titulado “Manifi esto Demo-
crático, 100 Puntos Álvaro Uribe Vélez”, el cual
consta de 18 capítulos. En este documento se
desarrolla toda la línea fi losófi ca, política y eco-
nómica que se implementaría en un eventual go-
bierno suyo. Sus bases políticas fueron el com-
bate a los actores ilegales del confl icto armado
que vive el país; y su propuesta económica la
elaboró con base en los postulados de las luchas
contra la pobreza, acabar con la corrupción, y
la mala distribución de los ingresos, combatir
la poca estabilidad económica, situaciones que
no permiten que la inversión prospere, causas
igualmente f undamentales para que la guerra
permanezca.
Álvaro Uribe, desde los inicios de su carrera
política, se mostró identifi cado y comprometido
con los postulados del Consenso de Washington.
Como ya se dijo, f ue él quien siendo senador,
en 1990, presentó la propuesta de reforma al
sistema laboral, y en 1993, la sistematización y
reforma del sistema de seguridad social, creán-
dose la Ley 50 y la Ley 100 respectivamente. La
intención de esas reformas al sistema laboral y
de seguridad social era proyectar el país hacia el
exterior, atrayendo la inversión de capitales.
Una vez empezado el periodo del gobierno,
en 2002 y de acuerdo al mandato constitucio-
nal, el Departamento de Planeación Nacional
presentó para el debate en el Congreso de la Re-
pública, el documento denominado “Bases del
Plan Nacional de Desarrollo (2002-2006), Hacia
un Estado Comunitario”, el cual pasó a ser parte
orgánica de la Ley 812 de 2003 (o Ley de Plan
Nacional de Desarrollo de la República de Co-
lombia “Hacia un Estado Comunitario”).
Este documento proyecta, en su parte eco-
nómica, el fomento de la inversión privada y
la creación de un ambiente de estabilidad para
la inversión, mediante el fortalecimiento de la
integración económica, en especial el comercio.
En tal sentido alude al Acuerdo de Libre Comer-
cio de las Américas –ALCA–, un pr oyecto de
integración económica y comercial propuesto
desde Estados Unidos, y decadente en la región
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para esos años, pues se trataba de una propuesta
contraria a los postulados políticos y ec onómi-
cos de otros gobiernos de la región. En efecto, el
gobierno colombiano buscó ot ras posibilidades
de integración en los mercados internacionales,
por ejemplo, fi rmó el Tratado de Libre Comer-
cio con Estados Unidos de Norteamérica, el cual
entró en vigencia con la fi rma del Decreto 993
de 15 de mayo de 2012, suscrito por el gobierno
de Juan Manuel Santos.
El gobierno de Uribe Vélez siempre buscó
fortalecer su política económica comercial con
la fi rma de Acuerdos internacionales, logrando
además la suscripción de un Tratado de Libre
Comercio con Chile en 2009; no obstante estas
políticas lo alejaron de varios gobiernos de paí-
ses de la región con quienes tuvo muchos tropie-
zos, por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio
G3, fi rmado en 1995 entre Colombia, Venezue-
la y México, dejó de ser tripartito en el periodo
presidencial de Uribe Vélez y se constituyó en
bilateral puesto que Venezuela, históricamente
el segundo socio comercial más importante de
Colombia, abandonó el grupo, con la intención
de ser parte del MERCOSUR. Adicional a esto,
Venezuela renunció a la membresía en la Co-
munidad Andina –CAN–, como represalia a las
conversaciones que en materia de Tratados de
Libre Comercio, Colombia y Perú empezaron a
tener con Estados Unidos.
Transcurrido un año de su primer gobierno,
Uribe habló ante los medios de comunicación,
aludiendo a su intención de ser reelecto Presi-
dente de la República mediante una reforma a la
Constitución Política. Su campaña se había cen-
trado en la idea de acabar con las guerrillas, y
consideraba que cuatro años no eran sufi cientes
para cumplir este propósito, pe ro que en ocho
años sí lo lograría. Bajo e sta, demostrada, falsa
premisa, el Congreso de la República, en uso de
sus facultades de constituyente delegado, tra-
mitó el Acto Legislativo 02 de 2004, abriendo
la posibilidad al presidente Uribe Vélez de pre-
sentar inmediatamente su candidatura para Pre-
sidente de la República. Este proceso, según se
pudo constatar, estuvo teñido de corrupción, que
no permearon la lógica de la justicia (Santana,
2008).
Uribe prestó especial atención durante su
mandato al tema de la confi anza inversionista
y se basó fundamentalmente en tres ejes: “se-
guridad con valores democráticos”, “inversión
con responsabilidad social” y “política social”
(Uribe, 2009).
El entonces presidente Uribe Vélez desarro-
lló su política de seguridad democrática, com-
batiendo fuertemente a los grupos alzados en
armas, con logros estimados c omo los más im-
portantes durante toda la historia del confl icto
armado colombiano. En cuanto al segundo eje,
elaboró una política de promoción de la inver-
sión, en combinación con lo social, lo cual se
tradujo en elevar los índices sociales a cualquier
costo, aún vulnerando los derechos de la clase
trabajadora (por ejemplo, la fl exibilización del
mercado laboral). En el último eje, estableció al-
gunas obras sociales, tales como el caso del pro-
grama “Familias en Ac ción”, que fue utilizado
en varias ocasiones con fi nes electorales, politi-
queros y clientelistas (Global Exchange, 2011).
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Uribe incumplió varias de sus propuestas de
campaña; por ejemplo prometió no gestar nin-
guna reforma tributaria, atendiendo a que los
ingresos mineros y petroleros ayudarían a sa-
near el défi cit fi scal. Promesa que no dudó en
incumplir, promoviendo durante los ocho años
de gobierno cinco reformas tributarias.
En 2006, después de su primer gobierno y
con casi todas las promesas de campaña incum-
plidas, Uribe volvió a ser e legido. Presentó un
nuevo Plan Nacional de Desarrollo, intitulado
“Estado Comunitario. Desarrollo para Todos”, y
cuyo propósito fue continuar por la senda traza-
da durante el primer gobierno; en términos eco-
nómicos y comerciales: incentivar la apertura de
los mercados de bienes y de servicios y alimen-
tar la guerra contra las guerrillas. Estas políticas
también se observan en los Acuerdos Stand By
(2005 y 2006), que el gobierno suscribió con el
Fondo Monetario Internacional. Las políticas
económicas de los Planes de Desarrollo de 2002
y de 2006, se enmarcan en los postulados del
Consenso de Washington, es decir, políticas li-
beralizadoras.
Para concluir, veamos el análisis del impacto
que la Ley 789 de 2002, generó en los índices
económicos del país, y su relación con las inver-
siones extranjeras directas, durante el periodo de
gobierno de Álvaro Uribe Vélez.
En el Cuadro 2 se observa el comportamien-
to del mercado laboral durante los ocho años de
gobierno de Uribe Vélez, mostrando un leve cre-
cimiento en la empleabilidad, en contraste con
lo que se prometió en la exposición de motivos
de la Ley 789 de 2002: “160.000 empleos por
año (640.000 en cuatro años) es el resultado que
el país obtendría en caso de aprobar el presente
proyecto de Ley. Esta cifra sería la consecuencia
directa de la ampliación, solo en el sector for-
mal, de las medidas previstas en el proyecto”.
En el Cuadro 3, se observa cómo el empleo
en las empresas del sector formal disminuyó su
participación en el mercado productivo, mien-
tras el del sector informal aumentó. Lo más re-
levante y preocupante fue el cambio dado en el
empleo informal, aumentando casi cinco puntos
de participación en la empresa del sector infor-
mal. Otra transformación importante y notorio
fue el cambio de trabajadores por cuenta propia,
aumentándose en más de cinco puntos porcen-
tuales.
A partir de estos datos, poco alentadores, es
importante preguntarse por la calidad del em-
pleo que en el sector informal se genera, los
ingresos y las garantías sociales que tienen los
trabajadores que laboran allí. Preguntas que ser-
virían también para examinar el caso de los tra-
bajadores por cuenta propia. Pudiéndose obtener
respuestas con la sola observación, mostrándose
el deterioro de la calidad de vida de los habitan-
tes del país, y el crecimiento de la vulneración
de sus derechos. En el gobierno de Uribe, por
ejemplo, al proteger la industrialización de algu-
nos productos agroindustriales, se desestimuló
y prohibió en ciertos casos la producción y co-
mercialización de los alimentos que las personas
con menos recursos consumen. Estas políticas,
en efecto, deterioran la economía de algunos ho-
gares colombianos, principalmente campesinos,
que viven del pan coger, favoreciendo al sector
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agroindustrial exportador (Morales, 2009).
En el Cuadro 3 se puede observar cómo en
los últimos cuatro años de gobierno de Uribe
Vélez se registró decrecimiento en el empleo en
el sector formal, contrario a ello hubo un creci-
miento en las empresas del sector informal, así
como del empleo por cuenta propia, traducién-
dose esto en la precarización de las condiciones
laborales.
La variación en el aumento de la empleabili-
dad no es signifi cativa, tratándose de un periodo
de ocho años, apoyado de una ley que prometía
favorecer el crecimiento del empleo de calidad.
Gaviria (2010) dice:
El principal problema del mercado laboral
colombiano no es el desempleo, es la infor-
malidad. Dejando de lado los problemas de
medición, la informalidad laboral es muy
alta, cercana a 60%; además, no se redujo
durante los años de crecimiento económi-
co acelerado. El rebusque se ha convertido
en la única opción laboral para millones de
trabajadores sin educación superior. En los
últimos 15 años la economía colombiana ha
destruido más empleos asalariados para tra-
bajadores sin estudios universitarios de los
que ha generado. En los últimos meses, coin-
cidiendo con el aumento del desempleo, la
informalidad ha crecido aún más.
Núñez (2004:9) por su parte afi rma que en
el sector formal “los trabajadores gozan de altos
salarios y protección laboral”, y en el sector in-
formal “los individuos trabajan por cuenta pro-
pia, sin protección ni seguridad social”.
En materia de las IED el periodo de gobier-
no empezó c on unas IED muy pequeñas; pero
se registra un repunte en los años 2005, 2007
y 2008, en los que se vendieron varias empre-
sas de origen colombiano a empresas con capi-
tal de origen transnacional. Pero comparando
y transpolando los datos, en 2007 y 2008 hubo
un incremento sostenido de las IED, el empleo
formal de las empresas de l sector formal pasó
de 42,0% a 42,1%, es decir, un crecimiento mí-
nimo, el cual no guarda relación directa con los
casi mil millones de dólares que ingresaron al
país en ese mismo periodo por concepto de IED.
Para concluir, las IED sugieren ser polos de
atracción de benefi cios para el país receptor,
pues implantan alta tecnología, crean desarrollo
industrial y aumentan la productividad nacional.
Para lograr esto, los inversores extranjeros por
lo general exigen algunas políticas que el país
receptor debe implementar. Durante el gobier-
no de Álvaro Uribe, se ajustó todo lo necesario
para incentivar las IED, por ejemplo, se fi rmó
la Ley 789 de 2002, la cual prometía crear un
amplio número de empleos en el sector formal,
de buena calidad; promesa no cumplida, no obs-
tante, que hubo un alto fl ujo de inversión econó-
mica extranjera en el país. Esto se debió quizás
a que no hubo una combinación de la política de
fl exibilidad con creación de empleo de calidad,
además las mejoras en la capacitación de los tra-
bajadores fue escasa y los salarios no mejoraron
en términos reales, como sería de desear en una
sociedad que espera tener una mejor calidad de
vida.
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Cuadro 1. Variaciones en la participación en el PIB de las distintas ramas de la economía
Rama de la economía Participación en el PIB Participación en el PIB
en el año 2002 en el año 2009
Explotación de minas y canteras 5,6 5,3
Agropecuario silva y pesca 9,7 8,5
Industria manufacturera 14,2 13,3
Construcción 3,7 5,7
Transporte, almacenamiento y comunicación 6,3 6,9
Servicios sociales personales y comunales 19,6 17,7
Electricidad, agua y gas 3,2 2,8
Comercio reparación restaurantes y hoteles 12,6 12,9
Establecimientosfi nancieros, seguros,
inmuebles y servicios de la empresa 17,6 18,6
Fuente: Elaboración propia con datos del DANE. Disponibles en: http://www.minproteccionso cial.gov.co/
Fuente: Elaboración propia con datos de la base de datos del Banco de
la República de Colombia. Entre los años 2002 y 2010.
De los años 2002 y 2010, se obtuvieron los datos promediados de los
meses en que Álvaro Uribe fue Presidente de la República. Tomados
de: http://www.banrep.gov.co/series-estadisticas/see_prod_salar.htm#3
Cuadro 2. Tasas de empleo y desempleo en Colombia
Año Tasa de empleo Tasa de desempleo
2002 52,9 15,0
2003 54,1 14,1
2004 53,1 13,6
2005 53,4 11,8
2006 52,0 12,0
2007 51,8 11,2
2008 51,9 11,3
2009 53,9 12,0
2010 54,7 12,3
Fuente: Elaboración propia con datos de la Organización Internacion al del Trabajo. Disponibles en: http://
white.oit.org.pe/estad/laclispub/crisis.php
Cuadro 3. Composición del mercado laboral
2007 2008 2009 2010
Empresas del sector formal 48,3 46,7 44,4 44,9
Empleo formal 42,0 42,1 39,6 40,4
Empleo informal 6,4 4,6 4,8 4,5
Empresas del sector informal 47,4 49,0 51,1 51,0
Empleo formal 4,0 3,2 3,1 2,7
Empleo informal 43,4 45,8 48,1 48,3
Por cuenta propia 29,7 34,2 34,7 35,3
Empleadores 1,3 1,4 2,0 1,7
Trabajadores familiares 2,9 3,1 3,4 3,5
Asalariados 9,5 7,1 8,0 7,7
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Fuente: Elaboración propia con datos tomados de: http://www.
banrep.gov.co/series-estadisticas/see_s_externo.htm#fl ujos
Cuadro 4. Inversiones extranjeras directas en Colombia
Año Total inversiones
(en millones de dólares)
1996 3.112
1997 5.562
1998 2.829
1999 1.508
2000 2.436
2001 2.542
2002 2.134
2003 1.720
2004 3.016
2005 10.252
2006 6.656
2007 9.049
2008 10.596
2009 7.137
2010 6.765
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