Justicia, No. 30 - pp. 107-121 - Diciembre 2016 - Universidad Simón Bolívar - Barranquilla, Colombia - ISSN: 0124-7441
http://publicaciones.unisimonbolivar.edu.co/rdigital/justicia/index.php/justicia
* El presente artículo de investigación se desarrolló en el marco del Doctorado en Estudios Políticos de la Universidad Externado de
Colombia.
** Candidato a doctor en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia. Ingeniero Industrial de la Universidad del Atlán-
tico con estudios en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la Universidad Militar Nueva Granada. Especialista y magíster
en Desarrollo Social y Master en Sciences Humaines et Sociales Mention Education, Travail et Formation Expertise, Ingenierie, Di-
rection d’Organisation en l’Université Paris-Est-Créteil Val de Marne. Decano de la Facultad de Ingenierías de la Universidad Simón
Bolívar. rjdelahoz@unisimonbolivar.edu.co
Institucionalismo nuevo y el
estudio de las políticas públicas*
New institutionalism and the
study of the public policies
Remberto De la Hoz Reyes**
Recibido: 23 de enero de 2016 / Aceptado: 2 de marzo de 2016
http://dx.doi.org/10.17081/just.21.30.1353
Resumen
El retorno a la perspectiva Estado centrista desde los años 80 ha generado
mayor interés por los estudios institucionales; pareciera ser que lo que en su
momento constituyó el punto de partida de la Ciencia Política como discipli-
na hoy es retomado en su integridad, complejidad y potencialidad. Desde un
recuento histórico del institucionalismo, este artículo busca llegar a la práctica
contemporánea denominada neoinstitucionalismo, con el objeto de observarlo
en su esencia, componentes, premisas y fundamentos, pero sin dejar de lado
las críticas ni el enfoque de estudio de las políticas públicas como campo de
aplicación.
Abstract
The return to the State-centric perspective since the 80s has generated in-
creased interest in institutional studies; it seems that which once was the start-
ing point of Political Science as a discipline is now resumed in its integrality,
complexity and potentiality. This article looks from a historical account of in-
stitutionalism; get to the contemporary practice known as neo-institutionalism,
in order to observe it in its essence, components, premises and grounds, with-
out leaving aside the critics and with a focus on public policy research as a
eld of study.
Palabras clave:
Análisis-políticas, Ciencia política,
Neoinstitucionalismo,
Políticas públicas.
Key words:
Policy-analysis, Political science,
New-institucionalism and
Public policy.
Referencia de este artículo (APA): De la Hoz, R. (2016). Institucionalismo nuevo y el estudio de las políticas públicas.
En Justicia, 30, 107-121. http://dx.doi.org/10.17081/just.21.30.1353
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remberto de la Hoz reyes
INTRODUCCIÓN
En los estudios contemporáneos de Ciencia
Política, las políticas públicas se han convertido
en un elemento clave para la comprensión del
Estado y los regímenes de gobierno dado que
bajo un mismo cuerpo comprenden los elemen-
tos normativos formales, pero también la acción
gubernamental permeada por las relaciones so-
ciales. Aunque en Colombia está formalmente
adoptado el concepto de evaluación de las polí-
ticas públicas, existe un décit académico sobre
la materia que en la medida en que se subsane,
además de permitir una comprensión de los fe-
nómenos e interacciones social-estatales, debe
reducir la brecha existente entre la producción
intelectual y la utilización de los productos aca-
démicos que promuevan el desarrollo guberna-
mental.
Aunque son múltiples los abordajes con los
cuales realizar el policy analysis, la versión ac-
tual del institucionalismo, denominada nuevo
institucionalismo, es un enfoque que posibilita
de manera amplia estos estudios. A pesar de las
críticas desde el conductismo y el individualis-
mo metodológico, el institucionalismo ha sido
clave en la conguración de una Ciencia Políti-
ca autónoma, además de haber hecho contribu-
ciones históricas importantes a la disciplina. En
su “nueva versión”, el institucionalismo busca
superar la crítica planteando métodos más com-
prensivos de las dinámicas sociales sobre la base
de un concepto de institución mucho más vasto.
El artículo se estructura sobre el eje de tra-
bajo del enfoque institucionalista, partiendo de
un recuento histórico sucinto atado a los mismos
orígenes de la Ciencia Política, que desemboca
en las críticas que le generaron su crisis; poste-
riormente se aborda la respuesta neoinstitucio-
nalista, que se traduce en diferentes subcorrien-
tes, para nalizar con una discusión sobre el
siguiente interrogante: ¿cómo desde los nuevos
institucionalismos se puede hacer una lectura a
las políticas públicas y desde allí a las institu-
ciones?, pregunta directamente asociada con los
intereses de investigación del autor y su objeto
de estudio: la política pública de educación su-
perior.
El institucionalismo desde los orígenes de
la Ciencia Política
Las discusiones teóricas y metodológicas
sobre la naturaleza autónoma de la Ciencia Po-
lítica en términos disciplinares ha llevado a un
número interesante de debates respecto a su ob-
jeto de estudio y a las formas de abordaje de los
procesos políticos. Entre estas discusiones se di-
ferencian dos claras tendencias: la institucional
y la humanística.
A diferencia de otras disciplinas como el
conjunto de las Ciencias Naturales, cuyo cam-
po de conocimiento está claramente demarcado
por los objetos que se evidencian en el entorno
del hombre, la Ciencia Política pareciera que no
cuenta con un objeto de conocimiento “concre-
to” o mejor “tangible” ya que todos sus asuntos
se reeren a creaciones humanas, productos so-
ciales o culturales, que son también resultado de
la voluntad humana; por supuesto, la discusión
que aquí cabría sería sobre lo que se considera
concreto y tangible, pero ella se sale del propó-
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instituCionalismo nuevo y el estudio de las PolítiCas PúbliCas
sito de este escrito. Por tanto, la lógica llevaría
a pensar que las discusiones epistemológicas en
Ciencia Política derivarán su atención hacia las
acciones colectivas e individuales, de reconoci-
do carácter social y psicológico; sin embargo,
los primeros atisbos de autonomía académica
se fundamentaron en las instituciones y el Go-
bierno, elementos que al parecer resultan mucho
más concretos como objeto de estudio discipli-
nar.
Peters (1999) arma que la ciencia y el pen-
samiento político tienen sus raíces en el estudio
de las instituciones. Si se observa el referente
histórico desde los antiguos (Aristóteles, citado
en Peters, 1999) hasta los primeros visos de la
Ciencia Política como disciplina cientíca au-
tónoma, que surgen a nales del siglo XIX, la
atención principal reposa en los aspectos for-
males del gobierno, incluyendo la parte legal
[…] la maquinaria de los sistemas de gobierno.
Siguiendo a los antiguos, Platón (2002) en su
diálogo El político-Timeo-Critias señala que la
política está estrechamente ligada a la acción del
gobierno de los hombres reunidos en sociedad,
la ata al ejercicio del rey o del político y la resal-
ta como una actuación cientíca.
En una visión más contemporánea Eckstein
(1963, citado por Rhodes, 1995, p.26) señala
que la Ciencia Política surgió […] como un cam-
po de estudio separado y autónomo, divorciado
de la losofía, la economía política e incluso
la sociología [la cual] puede que haya tendido
a insistir en el estudio de los acuerdos de tipo
formal-legal, precisamente con el estudio de las
instituciones; por su parte, Schmitt (1991) dice
que el concepto de Estado supone el de lo políti-
co. Se sugiere entonces que el estudio de lo polí-
tico desde las estructuras y las formas de gobier-
no, así como la naturaleza del Estado y de sus
instituciones son los elementos clave para el de-
sarrollo de la Ciencia Política como disciplina.
En este marco surge la corriente que se deno-
minó institucionalismo, que comprende el abor-
daje de las instituciones formales o informales
en cuanto rasgos estructurales que constituyen
la sociedad, son estables en el tiempo, afectan
el comportamiento individual y usualmente se
fundamentan en cierto sentido de valores com-
partidos (Peters, 1999).
La corriente institucionalista se caracteriza
primeramente por poner atención en las leyes y
su papel fundamental en la acción gubernamen-
tal. Esta particularidad, denominada legalismo,
se concretó en estudios con arraigo en Francia
a nales del siglo XIX e inicios del XX (Bro-
derick, 1970, citado en Peters) e Inglaterra con
O. W. Holmes (1909) y sus estudios sobre los
antecedentes y funcionamiento del derecho con-
suetudinario. En efecto, en Europa para nales
del siglo XIX el estudio de los asuntos políticos
era más que todo una preocupación del derecho
y con relación a las normas. Rhodes (1995, ci-
tado en Marsh & Stoker, 1995) también señala
que, desde entonces, la corriente institucional ha
predominado en el análisis político en Europa
especícamente en Gran Bretaña y luego en Es-
tados Unidos.
Desde la perspectiva económico-institucio-
nal Thorstein Veblem (1974), quien consideraba
que la enorme variedad de normas y comporta-
110
mientos descubiertos por la antropología no po-
dían explicarse desde lo individual, contribuyó
al desarrollo de otra característica importante
de los estudios institucionalistas, como lo fue la
atención a las estructuras, elemento reconocido
como determinante en los comportamientos po-
líticos*. Hay un sinnúmero de autores que estu-
dian el papel de las leyes en el comportamiento
económico, resaltando a las instituciones como
reglas razonables, que imponían límites a las ac-
ciones individuales y colectivas.
Por otro lado, el institucionalismo tuvo como
referente el enfoque holístico, es decir, se con-
centraba en los aspectos macro de las estructu-
ras analizadas sobre la base de los principios de
complejidad e inclusión, pero no observaba ni
comparaba elementos normativos individuales.
Adicionalmente, los institucionalistas presupo-
nían que para comprender los asuntos políticos
se debía partir de una revisión de sus anteceden-
tes, lo cual llevó a la realización de estudios con
un enfoque histórico. Por último, la preocupa-
ción por el “buen gobierno”, por supuesto, visto
desde la perspectiva normativa, fue otro aspecto
que inquietó a los institucionalistas.
En términos metodológicos, los instituciona-
listas aplicaron principalmente el método cono-
cido como historia contemporánea, el formal-
legal y el histórico-comparativo, en todo caso
utilizaron de manera importante la estadística
y los estudios de caso, estrategias que en con-
junto produjeron una serie de estudios de índole
* En el campo de Veblem, además explicarían los comporta-
mientos en el plano económico.
histórico-descriptiva. Para Peters (1999, p.40)
la metodología empleada por el viejo institu-
cionalismo es sobre todo la del observador o la
observadora inteligente que intenta describir
y comprender en términos concretos el mundo
político que le rodea, desde esta perspectiva se
desarrolló.
En conclusión, lo que Peters (1999) denomi-
nó viejo institucionalismo se ha entendido como
un enfoque a través del cual se rearma la au-
tonomía de las Ciencias Políticas, extensible y
utilizado en otras ciencias como la economía y
la sociología, fundamentado en el estudio de la
sociedad a través de sus instituciones formales y
que busca explicar el comportamiento político y
el funcionamiento de los regímenes de gobierno
con estudios de carácter legalista, estructuralis-
ta, holístico, histórico y normativo.
La crisis del institucionalismo
A pesar de que Landau (1979, citado por
Rhodes, 1995) señaló que la gran virtud de las
instituciones era que parecían reales. Eran con-
cretas; se podían señalar, observar, tocar. Podían
examinarse sus operaciones… Y… qué podía
ser más lógico, más natural, que volverse hacia
la concreción de las instituciones, hacia los he-
chos de su existencia, al carácter de sus acciones
y a su ejercicio del poder (p.35). Las primeras
críticas al institucionalismo se fundamentaron
precisamente en su método, que privilegiaba los
hechos sobre la teoría, a esta crítica se le conoció
como hiperfactualismo. En este ámbito se ubica
a Easton (1953, citado por Rhodes, 1995), quien
señala que los institucionalistas al no ocuparse
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de todas las variables relevantes no pueden ex-
plicar las políticas y el poder, puesto que, aun-
que visualizan los hechos no pueden expresar su
signicado.
Las peculiaridades metodológicas de la co-
rriente llevaron a que en los estudios institucio-
nales no se observara cómo potencialmente con-
tribuyen al cuerpo de conocimientos teóricos de
la Ciencia Política, según Storing (1962, citado
por Peters, 1999) lo expresa: la preocupación de
los institucionalistas por las normas y los valo-
res signicaba que su trabajo no podía ser cien-
tíco, al menos no en el sentido positivista del
término. En mediana contraposición, el mismo
Peters (1999) maniesta que si bien los institu-
cionalistas clásicos no hicieron su trabajo de un
modo explícitamente teórico, sí contribuyeron al
análisis político contemporáneo señalando mu-
chos factores que hoy resultan relevantes.
Siguiendo esta línea, se dijo que las inves-
tigaciones institucionalistas derivaron en un
conjunto de estudios de índole descriptiva que a
lo sumo tendrá enfoque inductivo. Los dos mé-
todos institucionalistas más reconocidos como
el de historia contemporánea y el formal-legal
generaron investigaciones con las que se descri-
bían y analizaban fenómenos ocurridos en el pa-
sado a n de explicar acontecimientos políticos
contemporáneos o, por otro lado, con el objeto
de estudiar el derecho público, las organizacio-
nes formales de la Administración Pública y la
estructura de las constituciones escritas como
determinantes de los comportamientos políticos.
En ambos casos se partía de estudios de casos,
comparaciones generales y una observación en
detalle de los hechos, lo que se entendió en el
ámbito académico como un desprecio o abando-
no de la teoría.
Toda esta confrontación disciplinar se origina
desde mediados del siglo XX, cuando la Ciencia
Política regresa al humanismo con enfoques de
análisis de corte individualista mientras el ins-
titucionalismo se preocupaba por la identica-
ción de los rasgos distintivos de una estructura
formal, con el n de “predecir” sobre esta base
el comportamiento del sistema. El conductismo
y el racionalismo entendían el comportamiento
“del sistema” o mejor del “colectivo” como un
resultado de comportamientos individuales que
en el primero enfocaba el asunto de los estímu-
los para moldear dichos comportamientos, y el
segundo producía el análisis de la utilidad y el
benecio individual como factor de decisión
(Peters, 1999).
Se resume entonces como principales críticas
al institucionalismo, en primer lugar, la ausencia
de una teoría o su poca contribución a ella; en
segundo lugar, la crítica desde el individualismo
metodológico frente a lo cual el institucionalis-
mo insiste en que es la institución la que deter-
mina el comportamiento y que no necesariamen-
te los individuos buscan siempre su utilidad o
benecio particular. Por último, desde la teoría
de sistemas la crítica señala al institucionalismo
su preocupación por los insumos y resultados
sin abordar la complejidad de los procesos; en
esta crítica se puede ubicar a Macridis (1963,
citado por Rhodes, 1995), quien plantea que la
comparación institucionalista es excesivamente
formal porque deja de lado la complejidad social
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y la inuencia en las decisiones políticas de los
acuerdos sociales informales.
Así, frente a los embates del conductismo y
el racionalismo, el aparato institucionalista re-
acciona manifestando que estas corrientes se
caracterizan por su contextualismo, reduccio-
nismo, utilitarismo, funcionalismo e instrumen-
talismo, ya que a pesar de ser los fenómenos
políticos sumamente complejos, los reducen a
elecciones individuales agregadas, enfoque que
desconoce las identidades, valores y principios
socialmente compartidos y que fundamentan las
instituciones*; sin embargo, tal como lo señala
Peters (1999), resalta que la experiencia de la
aplicación de los postulados del que denominó
viejo institucionalismo concluye en la necesi-
dad de tener una mirada ecléctica para la Cien-
cia Política, a cambio de una adhesión estricta
a una sola perspectiva dada la multidisciplina-
riedad que comprenden los asuntos políticos; a
esa mirada se le empezó a conocer como nuevo
institucionalismo, una de las derivaciones de la
corriente.
Ahora bien, con independencia de las críticas
mencionadas, que parecen marcar el declive de
lo institucional, no solo ha surgido el neoinstitu-
cionalismo como respuesta, otras variantes del
institucionalismo siguieron en efecto en produc-
ción. Por un lado, el constitucionalismo siguió
siendo productivo después de los años 70 con
sus estudios de corte formal-legal, pero dando
cabida al reformismo liberal-democrático (Rho-
* Entendiendo institución como un concepto más amplio que no
solamente comprende los mecanismos de orden social forma-
les, sino los informales y las formas de cooperación.
des, citado en Marsh & Stoker, 1995) orientado
a la reforma de la Constitución. Por otro lado, la
Ciencia de la Administración, que fue denida
por Hood (1987, citado en Rhodes, 1995) como
el estudio de los acuerdos institucionales para la
provisión de servicios públicos, o por el mismo
Rhodes (1979) como “el estudio de las burocra-
cias públicas” originalmente tuvo arraigo en el
estudio de las instituciones, y pese a su descrédi-
to ante su preocupación por la estructura formal,
fue el origen de estudios en materia de las deci-
siones, los sistemas, la organización informal y
las redes, aun cuando nunca ha dejado de lado
el tema de la organización, aunque hoy lo toma
desde una perspectiva más amplia.
El nuevo institucionalismo
Se ha visto que la crítica fundamental al ins-
titucionalismo se sostiene desde el conductismo
al considerar su incapacidad para proponer ex-
plicaciones consistentes sobre las decisiones y
comportamientos individuales en política. En
tal sentido, el reto del nuevo institucionalismo
fue contrarrestar este reparo. A la fecha diversos
autores considerados neoinstitucionales han for-
mulado diferentes maneras de dar respuesta a la
crítica, lo que ha generado no uno, sino diferen-
tes tipos de neoinstitucionalismos que varían en
su tendencia o idea fuerza.
Peters (1999) considera que March y Olsen
(1984; 1989; 1996) son los fundadores de la
corriente neoinstitucional con su propuesta de
neoinstitucionalismo normativo, que hace fuerte
énfasis en la comprensión de las normas y de
cómo estas sirven de medio para moldear el
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comportamiento individual. El análisis que hace
Caballero (2008) del trabajo de los precitados
doctrinantes destaca tres ideas centrales:
1. La relativa autonomía de las instituciones
políticas, punto en el que refuerzan la posi-
bilidad de que las instituciones sean tratadas
como actores políticos, por estar dotadas de
coherencia y autonomía.
2. La complejidad causal y las posibilidades de
ineciencia en la historia política, momento
en el cual recurre al concepto de estructura
política como el conjunto de instituciones, re-
glas de comportamiento, normas, roles, arre-
glos físicos, fundamentos y archivos que son
relativamente invariantes frente a la rotación
de individuos y adaptables a las preferencias
y expectativas idiosincráticas individuales,
en este sentido, se da la comprensión de la
historia desde el nuevo institucionalismo, a
cambio de la visión relativamente determi-
nística que se podía leer del antiguo análisis;
por último:
3. La importancia de la acción simbólica para la
comprensión de la política.
Por su parte, North (1990) propone una de-
nición de institución en una acepción mucho
más amplia, que se constituye en una de las
fuentes de la corriente neoinstitucional:
Las [i]nstituciones son las reglas del juego en
una sociedad o, más formalmente, son las limi-
taciones ideadas por el hombre que dan forma a
la interacción humana. Por consiguiente, estruc-
turan incentivos en el intercambio humano, sea
político, social o económico (p.29).
Con este enunciado el autor busca dar res-
puesta sistemática a las críticas con las que se
atacó al institucionalismo desde el conductismo
y la teoría de la elección racional a partir de los
años 60. Aunque North se reere básicamente
a la relación de las instituciones y la economía,
sus planteamientos son generalizables y dejan
en evidencia la estrecha relación existente entre
las instituciones y el comportamiento humano.
Inicialmente North (1990) maniesta el in-
negable hecho de que las instituciones reducen
la incertidumbre, pues de alguna manera estas
direccionan la conducta en cuanto a que estruc-
turan la vida diaria, limitan el conjunto de elec-
ciones posibles de los individuos, y generan te-
mor al costo de una violación. El autor aplica un
par de distinciones respecto al concepto de ins-
titución, así: unas, las creadas y otras, las evolu-
cionadas; y luego hace una diferenciación entre
institución y organización u organismo, estos
últimos vistos como agrupaciones humanas. Ba-
sándose en estas distinciones, North fundamenta
el hecho de que la institución caracteriza la di-
námica de las organizaciones y, a su vez, estas
inuyen en la forma cómo evoluciona el marco
institucional. Por último, es importante señalar
que cuando North (1990) dene las institucio-
nes como las limitaciones que los humanos se
imponen a sí mismos, lo hace complementario
de la elección del enfoque teórico de la teoría
económica neoclásica, desde la cual surgen los
embates al institucionalismo; se establece en-
tonces una síntesis entre la elección racional y el
enfoque institucional, la cual se tocará adelante.
Por su parte, Hall (1986, citado en Rhodes,
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1995) dene las instituciones como reglas for-
males, procedimientos de aceptación y prácticas
operativas normalizadas que estructuran las re-
laciones entre los individuos y las diversas enti-
dades del sistema de gobierno y de la economía,
y contribuyendo al neoinstitucionalismo, arma
que su enfoque se aparta de la versión original
en el sentido que no solo se reere a las insti-
tuciones formales y a la Constitución, sino que
además comprende redes y organizaciones más
informales. Con Hall la comprensión del nuevo
institucionalismo se orienta a la conjugación de
la historia con la teoría de las organizaciones,
punto desde el cual se estudian las instituciones
políticas.
Las mencionadas son algunas de las conside-
raciones teóricas en defensa del institucionalis-
mo que así nuevamente se sitúa en el eje de inte-
rés principal de la Ciencia Política. No obstante,
la amplitud de variedades de esta nueva versión
resulta de interés.
Así, Caballero (2008) hace un recuento del
trabajo de Hall y Taylor (1996) señalando tres
nuevas formas de institucionalismo: el institu-
cionalismo histórico, que subraya las asimetrías
de poder y otros factores como las ideas en los
resultados políticos alejándose de asignar solo
a las instituciones como fuerza única causal.
El institucionalismo de elección racional, que
supone el modelo de la elección racional en el
comportamiento humano integrado en dilemas
de acción colectiva y en la acción estratégica
determinante de los resultados políticos. Por úl-
timo, el institucionalismo sociológico, que en-
tiende las instituciones de una forma mucho más
general y se aboca a los sistemas de símbolos,
las pautas cognoscitivas y los patrones morales
que se sintetizan a través de interacciones mu-
tuas entre las instituciones y la acción individual.
El trabajo de Hall y Taylor (1996) se recoge y
amplía en Peters (1999) unos años más tarde, que
señala siete formas del nuevo institucionalismo.
Ante semejante variedad, la primera preocupa-
ción del autor fue identicar lo que se entiende
por neoinstitucionalismo a n de establecer si
una subcorriente es o no parte suya. Para Peters
(1999) el nuevo institucionalismo comprende el
abordaje de las instituciones formales o infor-
males que constituyen rasgos estructurales de la
sociedad, en cuanto son estables en el tiempo,
afectan el comportamiento individual y usual-
mente se fundamentan en cierto sentido de va-
lores compartidos.
Dentro de los enfoques presentados por Pe-
ters, se recoge el institucionalismo normativo de
March y Olsen (1984) y los tres nuevos insti-
tucionalismos de Hall y Taylor (1996); también
se agrega el institucionalismo empírico como la
subcorriente más cercana al viejo instituciona-
lismo, el cual estudia empíricamente las dife-
rencias institucionales y sus efectos señalando
cómo la estructura de Gobierno marca la forma
de las políticas y las decisiones que toma. Caba-
llero (2008) expresa que este enfoque carece de
fundamentación teórica y que tiene amplios pro-
blemas metodológicos: el institucionalismo de
representación de intereses, como variante del
institucionalismo exclusivamente sociológico,
que muestra cómo cauces de acción y relacio-
nes entre el Estado y la sociedad, en apariencia
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informales, se van “institucionalizando”; por
último, el institucionalismo internacional, que
estudia el papel de la estructura para explicar
el comportamiento de los Estados en el sistema
internacional y observa los regímenes como ins-
tituciones del nivel internacional.
Frente a la variedad de enfoques es lógico
pensar en variedad metodológica asociada al
nuevo institucionalismo; sin embargo, los nue-
vos institucionalistas arman que han revalo-
rizado el enfoque histórico (Rhodes, 1995, ci-
tado en Marsh & Stoker, 1995), lo cual puede
resumirse en que están haciendo lo mismo pero
con un marco teórico más amplio que incluye
un concepto de institución comprensivo de las
dinámicas sociales y de lo informal. Esto se re-
fuerza con lo manifestado por Drewry (1995,
citado en Rhodes, 1995), quien señala la necesi-
dad de que haya vínculos más estrechos entre la
política y el derecho público, es decir, se obser-
va un retorno al enfoque tradicional del estudio
de las instituciones.
Este retorno no puede menospreciarse; si
bien es cierto que el conductismo llevó a la con-
clusión de que la Ciencia Política podía abordar-
se con una mayor cantidad de técnicas y meto-
dologías, también lo es que el institucionalismo
en su versión clásica generó una distinción de la
Ciencia Política como disciplina independiente-
mente de sus falencias y sesgos. En este orden
de ideas, revitalizar los métodos a la luz de nue-
vos conceptos es una buena estrategia. Los retos
a este nivel se enmarcan en la búsqueda de un
referente teórico que supere el hiperfactualismo
y el logro de cierto nivel de independencia de la
historia y el derecho; se podría armar que una
forma de avanzar en la superación de la crítica
metodológica es la incorporación de la estadísti-
ca en el análisis histórico y del control estadísti-
co de las observaciones de casos, a n de condu-
cir los estudios hacia la generalización al menos
en términos de categorías de análisis. Tal vez el
viejo institucionalismo no fue contundente, o
no le interesaba serlo, en su explicación de los
comportamientos políticos individuales; pero en
el fondo su convicción de lo determinante de la
estructura en el comportamiento, que se retoma
en el nuevo institucionalismo, le da un tono su-
perior como teoría que el que tradicionalmente
se le había imputado.
Los nuevos institucionalismos en el estu-
dio de las políticas públicas
Tomando la variedad de enfoques, interesan
en particular aquellos que versan sobre el aná-
lisis de las políticas públicas, sobre todo como
ejemplicación del campo de acción del nuevo
institucionalismo, pero también en directa aso-
ciación a los nes investigativos y primera apro-
ximación en términos metodológicos al proble-
ma de investigación en proceso de formulación.
Al señalar las distinciones entre los términos
anglosajones con los que se reeren a lo político
(polity, politics, policy) Roth (2010) menciona
que una política pública es un proceso de elabo-
ración y puesta en marcha por autoridades públi-
cas o gubernamentales de programas de acción
pública. Del ámbito internacional cita a Laswell
(1992) como precursor de la Ciencia Política
moderna, para quien el término designa las elec-
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ciones más importantes de la vida organizada
y de la privada; a Thoening (1997), para quien
la política pública corresponde al trabajo de las
autoridades revestidas de legitimidad pública o
gubernamental; a Dye (1976), que simplica el
término resumiéndolo en lo que el Gobierno de-
cide o no hacer; por último, cita a Heclo y Wil-
davsky (1974), que la denen como una acción
gubernamental dirigida hacia el logro de nes
fuera de ella misma. El mismo Roth (2010) ree-
labora su concepto y propone una denición de
política pública, la cual caracteriza como:
Un conjunto conformado por uno o varios objeti-
vos colectivos considerados necesarios o desea-
bles, y por medios y acciones, que son tratados,
por lo menos parcialmente, por una institución u
organización gubernamental con la nalidad de
orientar el comportamiento de los actores indivi-
duales o colectivos para modicar una situación
percibida como insatisfactoria o problemática
(p.38).
Para Valencia (2011), quien hace una explo-
ración muy similar a la de Roth (2010) en lo
referente al concepto de políticas públicas, las
diferentes deniciones comparten unas carac-
terísticas que las hacen similares: asocian indi-
solublemente las políticas públicas al Estado o
a las acciones gubernamentales. Su conclusión
sugiere que los autores señalan al Estado como
responsable directo o indirecto de las políticas
públicas, aunque la única consideración de lo
político no es el Estado y tampoco las políticas
públicas; la interdependencia suscitada es fun-
damental para el estudio de lo político en un
marco institucional.
En este mismo sentido, Roth (2010) rearma
que la importancia del concepto de política pú-
blica se encuentra en que
permite enlazar bajo un mismo término tanto la
producción normativa de las instituciones públi-
cas (planes, leyes, decretos, resoluciones, orde-
nanzas, acuerdos, fallos jurídicos, etc.) como las
actividades políticas y administrativas realizadas
tanto por actores políticos y sociales como por au-
toridades públicas para la elaboración, decisión,
implementación y evaluación de esta producción
(el proceso de la política pública, o policy pro-
cess), así como sus efectos en la sociedad y en la
misma actividad política (p.40).
De lo anterior se puede concluir que las po-
líticas públicas son una parte importante de la
estructura estatal ya que representan la manera
como se transforman las intencionalidades en
normas y estas, a su vez, en acciones guberna-
mentales. Por lo tanto, desde la visión institucio-
nalista en primera instancia interesan en su gé-
nesis, esto es, cómo se gestan, lo que comprende
desde la identicación de los problemas sociales
hasta los desarrollos normativos vinculados a su
solución; también importa su implementación,
lo cual supone la formulación de programas y
proyectos concretos, la participación de la po-
blación en su desarrollo, la generación de valo-
res para el paso a la acción y la evaluación de su
impacto. Todo el andamiaje anterior comprende
el mismo ciclo de la política pública citado por
Roth (véase también Carrillo, 2009), pero con
abordajes propios de lo que hoy se entiende por
neoinstitucionalismo. Entonces, ¿cómo desde
los nuevos institucionalismos se puede hacer
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una lectura de las políticas públicas y desde allí
de las instituciones?
Retomando a Valencia (2011), quien también
pondera el regreso a la perspectiva de Estado-
céntrico en los estudios de Ciencia Política des-
de los años 80 y, por ende, la observancia de su
accionar, entendido este como el conjunto de
políticas públicas, la visión institucionalista clá-
sica no resulta hoy suciente para abordar es-
tos estudios. Maniesta que la propuesta debe
orientarse a lógicas híbridas de trabajo, análi-
sis de redes, interacciones de trabajo entre los
funcionarios estatales y otros actores sociales;
para ello cita las investigaciones de Atkinson y
Coleman (1992) y Jessop (1990). El esquema
metodológico del autor es en doble sentido, es-
tudiar el Estado a través del ciclo de políticas
públicas y luego situar en el análisis la diver-
sidad de actores que participan en el proceso.
Esta propuesta puede situarse perfectamente
en el institucionalismo normativo o también en
el institucionalismo empírico, y en el segundo
sentido en el institucionalismo sociológico, cla-
sicación que responde a la tipología de nuevos
institucionalismos de Peters.
En un escrito menos estructurado, pero inte-
resante como parte de la literatura nacional en
el ámbito de la Ciencia Política, Eslava (2010)
sugiere que las instituciones entendidas como
reglas de juego, brindan un adecuado marco de
comprensión para abordar el análisis de polí-
ticas públicas. Propone entonces un esquema
desde el cual se puede establecer un diálogo en-
tre los nuevos institucionalismos y las políticas
públicas, que se resume a continuación:
• Desde el institucionalismo normativo, la lec-
tura de las políticas públicas puede tomar
como referente el conjunto de valores com-
partidos por los miembros de las institucio-
nes y asociarse al deber ser de las políticas
públicas especialmente en las fases iniciales
de diseño.
• Desde el institucionalismo de elección racio-
nal, las instituciones son reglas e incentivos
que se traducen en restricciones para el com-
portamiento individual. En este escenario, el
abordaje de las fases de negociación e imple-
mentación de las políticas públicas bajo la
comprensión del conjunto de actores involu-
crados en las decisiones, puede constituirse
en una estrategia metodológica.
• Desde el institucionalismo histórico, que
concibe las decisiones y compromisos ori-
ginales como ciertamente determinantes del
desarrollo de la política, se plantea que el
estudio de la secuencia de decisiones en ese
proceso puede proporcionar los criterios de
su propia evaluación.
• Desde el institucionalismo social, que obser-
va las interacciones entre actores estatales y
grupos de interés, el análisis de redes para
las políticas públicas ofrece un esquema que
permite analizar las estructuras de valores
compartidos y de las interacciones mismas
mediadas por las reglas.
• Desde el institucionalismo empírico, que
observa las estructuras de gobierno y cómo
estas promueven o bloquean determinadas
acciones, ofrece una interpretación para la
ejecución de las políticas públicas, cuando
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asegura que la implementación es un conjun-
to de procesos que cruzan una serie de puntos
de autorización; por ende, la institución im-
pacta directamente en la formación de políti-
cas.
En términos aún más concretos, el trabajo
de Eslava (2010) en primera instancia reconoce
la interdependencia institucional: instituciones,
organizaciones, políticas y personas, desde las
respectivas reglas constitucionales, las regula-
ciones organizacionales, las políticas públicas
y los valores sustantivos de conanza y bien
común; por otra parte, propone que el enfoque
neoinstitucionalista para estudiar las políticas
públicas se oriente a:
Entender las políticas como resultado de la inter-
dependencia del conjunto de actores instituciona-
les con el n de dimensionar la capacidad expli-
cativa, esto es, avanzar desde la comprensión de
las políticas como variable dependiente con el n
de identicar las características que permitirán
convertirla en factor explicativo.
Brindar instrumentos metodológicos que, además
de ofrecer categorías analíticas para abordar los
hechos de la experiencia, permitan explicar cómo
se forjan, ganan aceptación y se modican o
desaparecen las políticas públicas.
Ofrecer claves interpretativas de una realidad
compleja que no resiste análisis unidireccionales
ni determinísticos y, por el contrario, exige utili-
zar los datos de la experiencia desde el realismo
de los supuestos de partida (p.34).
Para nalizar es importante al menos esbozar
cuáles serían los desafíos desde la perspectiva
metodológica que enfrenta el uso de los nuevos
institucionalismos en el estudio de las políticas
públicas. Se ha dicho que en esencia los méto-
dos institucionalistas siguen haciendo uso inten-
sivo del análisis histórico y formal-legal, luego
el primer desafío es entonces superar la rigidez
en la que eventualmente se puede incurrir con
estos métodos, por cuanto no posibilitan estu-
dios dinámicos y contextualizados que atiendan
el mismo cambio social y que sustancialmente
sean útiles en la concepción de la nueva gestión
pública (DNP, 2010); de no superarse este es-
quema, se podría incurrir en los mismos relatos
históricos y estudios de casos que son objeto de
críticas desde el viejo institucionalismo.
Ahora bien, una buena forma de enfrentar
este desafío es vincular el componente prospec-
tivo posterior al de revisión histórica, esto es,
promover el uso de los antecedentes, el estudio
de las tendencias y el análisis secuencial de las
decisiones para trazar rutas alternas futuras de
desarrollo de la política. Para ello es clave el es-
tudio de las asimetrías de poder entre los actores
sociales identicados como grupos de interés.
Por otro lado, si lo que se quiere es contribuir
desde la perspectiva académica al desarrollo del
ciclo de la gestión de las políticas públicas, el
nuevo institucionalismo, además de hacer uso
de la corriente institucionalista sociológica ha-
brá de apropiar elementos de métodos como la
investigación-acción-participativa, desde la cual
podrá aportar a esta construcción social. En este
escenario, este autor cree que se desdibujaría la
esencia del institucionalismo abriéndose un ca-
mino bastante alternativo a su origen.
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CONCLUSIONES
El enfoque conocido como institucionalismo
se ha fundamentado en el estudio de la socie-
dad a través de sus instituciones formales bus-
cando explicar el comportamiento político y el
funcionamiento de los regímenes de gobierno,
con estudios de carácter legalista, estructuralis-
ta, holístico, histórico y normativo. Este enfoque
ha sido utilizado no solo en la Ciencia Política,
también en la economía y la sociología.
Frente a los embates del conductismo y el ra-
cionalismo, el aparato institucionalista reaccio-
na concluyendo la necesidad de tener una mira-
da ecléctica para la Ciencia Política, a cambio
de una adhesión estricta a una sola perspectiva
dada la multidisciplinariedad que comprenden
los asuntos políticos. A esa mirada se le empezó
a conocer como nuevo institucionalismo, una de
las derivaciones de la corriente.
La perspectiva institucionalista es funda-
mental y permanece vigente en el estudio de las
normas, el Estado, los regímenes de gobierno y
las relaciones sociales, incluyendo aquellas ge-
neradas en el marco de la implementación de
políticas públicas. En el contexto colombiano, el
nuevo institucionalismo puede contribuir a sub-
sanar el décit académico en materia de Ciencia
Política, pero también es un potencial contribu-
yente al desarrollo institucional.
Esta contribución se puede hacer desde cual-
quiera de las subescuelas, que en el entendido
de Peters (1999) son: institucionalismo norma-
tivo, institucionalismo de la elección racional,
institucionalismo histórico, institucionalismo
empírico, institucionalismo internacional e ins-
titucionalismo social. Evidentemente, la primera
consideración en cuanto al campo de acción de
las políticas públicas es observarles como parte
de la estructura estatal y concreción de la acción
gubernamental.
Para poder jugar el papel asignado, el institu-
cionalismo debe evitar la rigidez de los estudios
formales e históricos pasando a modelos diná-
micos y contextualizados que atiendan el mismo
cambio social; adicionalmente, podrían vincular
como complemento el componente prospectivo
a la revisión histórica, a n de señalar rutas al-
ternas de desarrollo de la política contribuyendo
así desde la perspectiva académica al desarrollo
del ciclo de la gestión de las políticas públicas,
pero sin perder su esencia.
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