Justicia, No. 28 - pp. 169-186 - Diciembre 2015 - Universidad Simón Bolívar - Barranquilla, Colombia - ISSN: 0124-7441
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* Este artículo de reexión se desarrolla dentro del Grupo de Investigación Altos Estudios de la Frontera de la Universidad Simón Bo-
lívar Sede Cúcuta, Norte de Santander.
** Magíster en Planicación Global, Universidad Pedagógica Experimental Libertador, República Bolivariana de Venezuela y especia-
lista en Derecho Laboral, Universidad Libre, Seccional Cúcuta. n.numauniversidadsimonbolivar@gmail.com
♠ Abogada Universidad Libre Seccional Cúcuta y maestrante Derecho Administrativo, Universidad Simón Bolívar Sede Cúcuta.
l.orbegoso@unisimonbolivar.edu.co
Poder y poderío en legitimidad
del Estado en la práctica de la
economía informal fronteriza*
Power and might in state legitimacy in the
practice of the informal border economy
Nahín Numa Sanjuán**
Liliana Orbegoso Reyes
♠
Recibido: 18 de mayo de 2015 / Aceptado: 11 de junio de 2015
http://dx.doi.org/10.17081/just.20.28.1048
Resumen
De acuerdo al marco normativo nacional e internacional para combatir el
contrabando en regiones fronterizas de La Guajira, Pasto y Norte de Santan-
der, en razón de su carácter ilegal y perjudicial para la economía del país, y no
obstante los numerosos esfuerzos gubernamentales para reducir los efectos ne-
gativos sociales causados por este agelo, en Colombia, esta actividad afecta
el recaudo scal ante el ingreso ilegal de productos como cigarrillos, gasolina,
licores, alimentos, juguetes, electrodomésticos, cosméticos y elementos tecno-
lógicos entre ellos computadores y celulares. Los determinantes de esta acti-
vidad han evolucionado en el tiempo, en las mismas modalidades, puesto que
ahora existen numerosos carteles que facilitan el paso segmentado de algunos
productos con amplia demanda del lado colombiano.
Abstract
According to international and national legal framework related directly
to combat smuggling are all illegal activities that directly harms the Colom-
bian economy have always played an important part, especially in land regions
such as Guajira, Norte de Santander and Pasto that Despite numerous efforts
by governments to control and reduce the wide-ranging negative impact they
have on society causes of this prohibited activity. In the country it affects a
large number of sectors and products ranging from the traditional smuggling of
cigarettes, gasoline, liquor, food, toys and appliances, including the technology
such as computers, cell phones, cosmetics and technology. The determinants of
this activity have evolved over time, in like manner, positions which are now
numerous posters that have come to segment the passage of some products
many demands.
Palabras clave:
Actividad ilegal, Economía,
Contrabando, Controles y
Economía informal.
Key words:
Illegal activity, Economy,
Smuggling, Controls and
Informal economy.
Referencia de este artículo (APA): Sanjuán, N. N. & Orbegoso Reyes, L. (2015). Poder y poderío en legitimidad del Estado en
la práctica de la economía informal fronteriza. En Justicia, 28, 168-185. http://dx.doi.org/10.17081/just.20.28.1048
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INTRODUCCIÓN
El contrabando es un agelo que afecta va-
rios sectores de la economía al tiempo que bene-
cia a unas pocas personas, ya que se convierte
en un medio de subsistencia favorable para las
familias de bajos recursos. Mucho se ha habla-
do del contrabando de mercancías en la frontera
colombo-venezolana y para algunos expertos, el
problema radica en el tipo de control que las au-
toridades encargadas de vigilar y controlar ejer-
cen sobre la entrada y salida de mercancías, en
estas regiones.
Aun cuando el gobierno nacional ha imple-
mentado muchas políticas anti-contrabando, el
carácter lucrativo de este agelo lo lleva a crecer
diariamente, a pesar que han sido identicadas
numerosas modalidades, técnicas y rutas utili-
zadas para ingresar mercancía ilegal a través de
las fronteras terrestres, marítimas y aéreas, espe-
cialmente durante los últimos años.
En términos generales el contrabando consis-
te en efectuar grandes compras de manera ilegal,
realizar operaciones de lavado de activos o sim-
plemente es una forma de subsistencia derivada
de la escasez de empleo formal en la frontera.
Actualmente existen varias modalidades de con-
trabando entre las que se destacan: el abierto o
técnico, que adopta una apariencia de legalidad;
otras modalidades son: (a) hormiga, cuando se
camua en el equipaje y el cuerpo de las per-
sonas humildes que atraviesan la frontera; (b)
caleta: se camua en compartimentos de vehí-
culos; (c) pampeo: se usan vías alternas, pampas
o trochas; (d) culebra: convoy de camiones de
carga pesada; (e) chacales: personas contratadas
para utilizar indebidamente la franquicia de la
zona franca de Tacna y (f) carrusel: acude al uso
repetitivo de un documento aduanero adulterado
para ese n.
El contrabando es una oportunidad real
de ingresos
¿Qué es el contrabando?
De acuerdo con el Ministerio de Comercio
Exterior de Colombia, el contrabando es la en-
trada, salida y venta ilegal de mercancías prohi-
bidas o sometidas a derechos en los que se de-
fraudan las autoridades locales, o según otros,
corresponde a la compraventa de mercancías sin
incurrir en el pago de aranceles o impuestos te-
rritoriales. Según la DIAN (2012) en términos
generales el contrabando “afecta la economía
del país, evitando que haya presupuesto para
la creación de escuelas, hospitales y carreteras
para construir un mejor futuro” (p. 12); por su
parte, el Departamento Nacional de Estadística
de Colombia (DANE) argumenta que el contra-
bando fomenta la competencia desleal, porque
el empresario deshonesto que evade impuestos
no solo perjudica al Estado, sino que obtiene
ventajas indebidas para competir con los comer-
ciantes e industriales legales. Adicionalmente,
“el tráco ilícito de mercancía afecta a toda la
población, porque fomenta la venta de mercan-
cías sin garantía para el consumidor” (DANE,
2011, p.14).
Aspectos teóricos sobre el contrabando
Según Ibarra (2007), “a medida que se ex-
panden las actividades humanas también se in-
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poder y poderío en legitimidad del estado en la práctica de la economía inFormal Fronteriza
crementan los riesgos que generan dichas activi-
dades en materia ambiental, sanitaria, nanciera
y económica” (p.30) y este proceso obedece al
valor adquisitivo de una moneda frente a la de
las fronteras existentes.
Young y Esqueda (2005) plantean que “sin
importar a qué actividad económica se dediquen
las empresas, ellas se encuentran inmersas den-
tro de un sistema integral y cada una es vulnera-
ble a interrupciones causadas por ellas mismas o
por factores externos. Por [(…) ello], para lograr
un comercio completamente seguro, se requiere
vincular a todos los componentes de la cadena”
(p.20). De esta manera se consolida la idea de
tener un mercado competitivo frente a los mer-
cados internacionales, siguiendo las normas del
Ministerio de Comercio Exterior.
Pfohl, Kölher y David (2010) asienten que
afortunadamente, la comercialización equitativa
de productos o servicios, ha dinamizado la com-
petitividad de actores y generado mayor uctua-
ción en los procesos internos y externos de abas-
tecimiento, aunque no sea por medios legítimos,
argumentando que un mercado que se fortalece,
atrae el ingreso de activos de algunas personas
particulares dedicadas a negocios ilegales que
generan el riesgo de debilitar la economía.
Díaz (2008) señala que la implementación de
medidas de seguridad exige el diseño de meca-
nismos para poder realizar transacciones a nivel
internacional en conjunto con el de empresas
que persiguen el mismo n y la protección de
los productos y la cadena logística, lo que exi-
ge cambios al interior de sus estructuras. Según
esto, se entiende que la cadena de suministro,
aun cuando sea grande y fortalecida por las em-
presas, tiende a romperse por causa del contra-
bando. De igual forma debe considerarse que
los mercados globales más competitivos buscan
minimizar a los pequeños, para lograr mayor po-
sicionamiento o estar en nuevos mercados.
Según Maruchek y cols (2011) expuso que
había que tener presente varios factores al mo-
mento de obtener seguridad en los intercam-
bios monetarios, la gestión de la calidad de los
productos, la tecnología y logística que exige
el mercado competitivo. Este autor explica de
manera clara las variables importantes para soli-
dicar el mercado.
Correa y Gómez (2010) concluyen que los
sistemas de gestión en control y seguridad bus-
can evaluar los posibles riesgos de las empre-
sas, para implementar planes que garanticen la
seguridad en su cadena de suministro y en sus
transacciones nacionales e internacionales y
vericar el cumplimiento de la reglamentación
de los mismos estándares bajo la exigencia re-
querida. De ahí se establece un control interno y
externo seguro que coarta la participación de los
mercados ilegales.
Osorio (2010) arma que las empresas que
obtienen la certicación BASC se benecian,
porque logran garantizar los procesos, y ello les
permite aumentar el número de transacciones
comerciales a través de la captación de nuevos
clientes.
Estos autores utilizaron el análisis discrimi-
nante para medir el impacto de la adopción de
estándares por parte de las empresas, lo cual
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les permitió concluir que tanto la competitivi-
dad como la productividad están inuenciadas
positivamente por ello; de esta forma se puede
restringir o favorecer el intercambio de bienes o
productos, y aunque los Estados impongan con-
diciones para estimular u obstaculizar el ingreso
o salida de mercancías, hay que atender la cues-
tión de a cuáles bienes extranjeros se debe auto-
rizar su ingreso, a qué costo y en qué cantidades
bajo la adopción de una política comercial.
Uscátegui (2002) argumenta “que el contra-
bando asalta el erario público al privarlo de los
tributos que deberían pagar las mercancías in-
gresadas clandestinamente” (p.165). El contra-
bando, al tiempo que decrece la base impositiva,
disminuye el monto de los impuestos atribuidos
a la actividad externa, y fomenta esta cultura en
otras instancias del aporte público, como la eva-
sión del impuesto de renta, ventas, patrimonio,
etc.
Al mismo tiempo Clement y Carrillo Pool
(2007) maniestan que “esta actividad ilegal
promueve la informalidad del comercio y del
empleo, y genera actitudes delincuenciales en-
tre los agentes [(…) scalizadores]” (p.39). La
DIAN no solamente ha tomado control de las
dimensiones y magnitud del problema, sino que
bajo el auspicio y directrices de las respectivas
autoridades económicas y judiciales del país, ha
buscado enfrentar el problema, adelantando, por
una parte, acciones punitivas institucionales y
legales para perseguir y controlar el fenómeno
y, por otra, acciones preventivas para ilustrar y
educar a los contribuyentes sobre su carácter,
naturaleza y signicado.
Arenas (2009) maniesta que el contrabando
arrastra no solamente la economía material del
país sino la moralidad y ética de sus costumbres
y comportamientos (p.106), reconoce que Co-
lombia y Venezuela tienen una larga historia de
integración con profundos nexos comerciales,
que se han mantenido a pesar de los cambios po-
líticos y sociales que ocasionan diferencias entre
ambas naciones (p.11); de ahí que estos países
constituyen la integración económica de la Co-
munidad Andina de Naciones (CAN) y han sido
artíces de profundas reformas comerciales que
propiciaron la disminución de aranceles para
aumentar el intercambio binacional desde 1992.
Por su parte, Montilla (2008) argumenta que
“ese vínculo estrecho y sólido en sus relaciones
ha perdurado a lo largo de muchos años, como
parte de varios aspectos propios de la vecindad
existente, [(…) que adquieren] suma importan-
cia cuando se adoptan programas de ajuste y
reformas estructurales” (p.65), pues resultan de-
terminantes en el comportamiento cotidiano de
sus pobladores dada su marcada inuencia para
las zonas de frontera; al respecto, en Norte de
Santander se han identicado trochas a lo largo
de la frontera que dicultan los controles de las
autoridades.
Un porcentaje considerable del área fron-
teriza del departamento está constituida por
densas zonas selváticas que dicultan la actua-
ción de las autoridades debido a las condicio-
nes medioambientales y la presencia de grupos
armados al margen de la ley. En estas áreas la
frontera tiene amplios tramos de ríos navegables
que así como permiten el desplazamiento de los
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insumos hacia las zonas de producción, dicul-
tan su detección a las autoridades.
La condición de Venezuela como uno de los
mayores productores de petróleo y sus deriva-
dos (gasolina, disolventes alifáticos, kerosén,
ACPM y úrea) facilita el contrabando de estas
sustancias a través de la frontera, especialmente
la gasolina y la úrea, que no son controladas en
la zona fronteriza; el contrabando de la gasolina
en esta zona de frontera representa el sustento
de cientos de familias, y un ingreso económi-
co considerable de los grupos al margen de la
ley que además se nancian con sus centros de
producción de drogas ilícitas; se han detecta-
do otras sustancias que son importantes para la
producción de drogas en la frontera de Arauca:
corresponden al permanganato de potasio, metil
etil cetona y el anhídrido acético.
Con este tipo de comercio ilegal, el sector
privado sufre una grave afectación, pues com-
pite en condiciones inequitativas contra impor-
tadores y comercializadores que evaden el pago
de impuestos y aranceles; en cambio, estos gra-
vámenes los asumen los competidores legales,
situación que los hace poco competitivos frente
a los precios de mercado ofrecidos al consumi-
dor nal. La desatención estatal de estas dife-
rencias en competitividad, genera incentivos
perversos para los comerciantes ilegales, que
aceleran e incrementan sus actividades para ele-
var sus utilidades.
En lo referente al sector público, la afecta-
ción al Estado colombiano se da en dos nive-
les; el nacional y el territorial. Por una parte,
la nación deja de percibir recursos importantes
que anualmente deberían ingresar a sus arcas
mediante el recaudo de aranceles, impuesto de
valor agregado e impuesto a la renta. Por otra
parte, las entidades territoriales dejan de perci-
bir recursos signicativos a través del recaudo
del impuesto al consumo sobre productos como
cigarrillos y licores.
Todo lo anterior resulta mucho más grave en
la medida en que el fruto de las actividades de
contrabando abierto y técnico, la defraudación
aduanera y la evasión scal (por su conexidad
con el contrabando) lo aprovechan las estructu-
ras del crimen organizado (bandas criminales,
organizaciones guerrilleras, narcotracantes y
de sicariato) para lavar activos, nanciar accio-
nes terroristas y patrocinar conductas delictivas
que atentan contra la ciudadanía y el orden pú-
blico.
Contrabando entre la República Boliva-
riana de Venezuela y Colombia
El presente documento aborda el tema del
contrabando, en el contexto fronterizo colom-
bo-venezolano teniendo como punto central la
ciudad de San José de Cúcuta; esta región, tradi-
cionalmente vinculada al tránsito de mercancías
ilegales, ha sido catalogada por analistas inter-
nacionales desde una perspectiva de Estado-na-
ción en materia económica, social, política y et-
nográca, entre otros. Así, el problema histórico
del contrabando en Cúcuta fue abordado desde
los años 70 por parte de expertos de ambos paí-
ses desde una perspectiva binacional, debido a
la trascendencia política, los vínculos binacio-
poder y poderío en legitimidad del estado en la práctica de la economía inFormal Fronteriza
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nales y un criterio real y masivo de productos
ilegales para ambas naciones.
Los estudios relacionados con la integra-
ción binacional tienen orígenes históricos, y aun
cuando este es un hecho real, no solo se trata de
un asunto de divisas, o de ideología seccionista
predominante, de carácter nacionalista. Puesto
que ya existían otros elementos, crean fuente de
tensión entre los dos países; hay un gran obstá-
culo para un proceso de integración real, diná-
mico, armónico, que origina de manera directa
políticas de seguridad y defensa nacional.
En ambas naciones, el principal de estos ele-
mentos lo constituye el diferendo existente entre
Colombia y Venezuela en torno a la delimitación
de áreas marinas y submarinas (plataformas) en
el golfo de Venezuela o de Coquivacoa; es un
fenómeno crecientemente politizado y complejo
sucedido entre los años 70 y 80, el cual ha mar-
cado algunas rupturas temporales en las relacio-
nes internacionales.
A su vez, el auge del contrabando se profe-
sionalizó en la zona colombo-venezolana debi-
do a la gran bonanza petrolera de los años 80,
cuando el cambio de la moneda venezolana a 16
pesos por bolívar promovió el consumo masi-
vo de productos colombianos casi a mitad del
valor adquisitivo, situación que generó grandes
pérdidas en ambos países. Sin embargo, mu-
chos compatriotas colombianos se radicaron en
la República Bolivariana de Venezuela porque
aún era fructífero el cambio y la tasa porcentual
en materia salarial en ambas naciones. Pero con
la llegada del nuevo milenio y la fuerte crisis
monetaria suscitada en la república hermana se
fueron creando diferentes carteles de productos
provenientes de manera ilegal de Venezuela ha-
cia Colombia.
Por otra parte, la movilización radical de tra-
bajadores colombianos hacia la República Bo-
livariana de Venezuela es considerada por los
expertos como un peligro contra la soberanía e
identidad nacionales y como fuente de casi todos
los males domésticos. A lo anterior se suman las
acciones de grupos al margen de la ley en zonas
fronterizas, que al ser percibidas como factores
desestabilizadores en los dos países agudizan las
tensiones bilaterales por la vía diplomática y fí-
sica, principalmente con los cierres de los puen-
tes fronterizos. De ahí que superar estos obstá-
culos se constituye en el reto de los tomadores
de decisiones si se quieren promover verdaderos
procesos de desarrollo fronterizo.
El desarrollo de estos centros urbanos cerca-
nos a la ciudad de San José de Cúcuta ha es-
tado fuertemente inuenciado por los índices
económicos de la República Bolivariana de Ve-
nezuela. Debido a que esta zona carece de una
infraestructura de comunicación física eciente
que permita la movilización e integración eco-
nómica al interior del territorio nacional; se han
generado conictos con el vecino país, por el
uso de su sistema vial; por ejemplo, el transporte
de mercancía hacia Arauca es mucho más corto
hacerlo por las carreteras del vecino país.
Con el n de enmarcar de manera clara las
actuales medidas venezolanas dentro de un con-
texto explicativo que permita apreciar los ar-
gumentos potenciales, es necesario señalar de
manera concreta las principales características
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argumentativas del comportamiento de ambas
economías en las últimas décadas. Entre los
factores que han incidido directamente en el
desarrollo de esta región fronteriza, están los
siguientes: 1) la tasa de crecimiento económi-
co de ambos países en la década de los 70; 2)
los ajustes hechos mediante políticas externas y
cambiarias, que causaron no solo enormes des-
equilibrios en sus sectores externos en los 80,
sino la crisis económica permanente que presen-
tó la economía de la República Bolivariana de
Venezuela en el nuevo milenio hasta hoy día.
En el primer caso, la dinámica de crecimien-
to poblacional y económica –que buscaba mayor
estabilidad– generó excedentes sin una base su-
cientemente fuerte, como era el caso de Vene-
zuela, que al ser redistribuidos por las políticas
compensatorias seguidas en ambos países esti-
muló una expansión en la demanda interna de
bienes y servicios, la cual debió ser atendida por
su producción doméstica, sobre todo en el veci-
no país. Entonces, de esta manera se fue “ins-
titucionalizando” progresivamente una determi-
nada composición en los ujos y la dirección de
las transacciones.
En el segundo caso, los movimientos en la
tasa de cambio y la reglamentación en materia
de aranceles, importaciones y exportaciones
modicaron los precios relativos, alterando la
dirección y magnitud de los ujos de bienes y
personas del territorio colombiano hacia la Re-
pública Bolivariana de Venezuela de manera le-
gal e ilegal. Actualmente el sentido es inverso;
pero casi el 100 % del ujo humano y de mer-
cancías que se ha dado en estos últimos años en-
tra de manera ilegal, por la modalidad del con-
trabando al menudeo o al por mayor, no obstante
la frecuencia de algunas incautaciones.
Aunque estos factores afectan el ujo de bie-
nes y servicios del país en general, inciden más
profundamente en las zonas fronterizas, pues
su desarrollo solo se ha basado en la dinámica
externa, en el negocio ilegal, creando diferentes
carteles, ya sea de manera individual o en for-
ma bien organizada como se está haciendo sobre
todo con la gasolina.
La economía colombiana en los 80
Los rasgos fundamentales de las dos econo-
mías son: Primero, ambas tienen fuertes orien-
taciones diferentes basadas principalmente en
el papel jugado por el petróleo y el café, como
fuente clave en la generación de divisas. La Re-
pública Bolivariana de Venezuela aumentaba
su dependencia de las exportaciones petroleras
mientras Colombia disminuía la suya, por las
constantes caídas de las exportaciones cafeteras.
Por lo tanto, las variaciones en los precios in-
ternacionales de estos productos tienen diferen-
te impacto en las dos economías. Pero, no solo
ha cambiado la dependencia de estos renglones,
sino que sus niveles actuales de producción pre-
sentan distintas tendencias. Por un lado, mien-
tras se observa un permanente decrecimiento
en la producción y volumen de exportaciones
petroleras venezolanas, el volumen de exporta-
ciones colombianas de café ha venido incremen-
tándose constantemente a partir de 1984.
Segundo, el crecimiento económico de las
dos naciones ha mostrado comportamientos muy
poder y poderío en legitimidad del estado en la práctica de la economía inFormal Fronteriza
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diferentes. Mientras que la economía colom-
biana ahora se ha ampliado con fuerza gracias
a la producción de otros sectores como las o-
res, carbón, banano, manufacturas, en cambio,
la República Bolivariana de Venezuela todavía
está apostándole al precio del petróleo. De ahí
que es necesario tener en cuenta la magnitud de
la inversión estatal venezolana, particularmente
la sectorial, pues sigue teniendo impactos poco
creciente o de carácter negativo como son:
a) En Venezuela, desde 1978 se inició la de-
saceleración de la economía y entró en un
periodo de crisis recesiva del cual aún no se
ha recuperado. Sin embargo, se privilegió
la inversión en el sector agrícola (subsidios,
créditos).
b) En Colombia, el comportamiento desde 1980
puede caracterizarse como el de una recesión
estable, pues no ha tenido un crecimiento
sostenido desde entonces. A diferencia de
Venezuela, el sector agropecuario ha ido per-
diendo ventajas sectoriales y se han incre-
mentado los costos de producción, pero aún
se consideran estables.
Tercero, desde el momento en que ambas na-
ciones hacen parte directa de la economía mun-
dial a través de las exportaciones cafeteras (en el
caso colombiano), y de las petroleras (en el caso
venezolano), estas han experimentado una mar-
cada vulneración en torno de la estabilidad tem-
poral de la economía internacional. Estos cam-
bios económicos se han reejado drásticamente
en uctuaciones de los precios internos de sus
productos básicos, y en el peso más elevado de
un endeudamiento externo de los sectores públi-
co y privado, que han afectado directamente la
estabilidad de sus economías:
a) En Venezuela, a partir de 1973 su sector ex-
terno ha venido sufriendo severas variacio-
nes hacia lo negativo; y desde 1980 la deu-
da externa causó un grave problema para el
país, debido al crecimiento del pago de su
servicio, que en 1984 equivalía al 16 % del
total de las exportaciones, es decir, casi una
quinta parte de sus ventas al exterior. Esto
estuvo directamente inuenciado por un pro-
ceso inacionario y de una fuga de capitales,
que obligó drásticamente a adoptar medidas
que incluyeron una fuerte devaluación del
bolívar en 1983 y un sistema de ajustes a la
tasa de cambio. El Estado, intermediario en-
tre la disponibilidad de capital nanciero y
utilización productiva, logró temporalmente
una parcial mejoría en la situación del sector
externo, pero no la obtuvo referida a la acti-
vidad económica interna.
b) En Colombia, el sector externo también ha
experimentado grandes uctuaciones negati-
vas y muy pocas positivas debido a la ines-
tabilidad del precio del café en los mercados
internacionales. Al mismo tiempo, desde
1980, modicó su cauta política tradicional
de endeudamiento y siguió una estrategia si-
milar a la del resto de América Latina, nan-
ciando las importaciones no esenciales que
podrían ser obtenidas en el país en detrimen-
to de las inversiones productivas. Aunque la
deuda externa no era muy grande compara-
da con la venezolana, sí lo fue el servicio de
la misma que en 1984 equivalía a más del
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30 % del total de las exportaciones. La crisis
de la economía venezolana se constituyó en
un elemento primordial en el desequilibrio
del sector externo colombiano, puesto que la
República Bolivariana era su mejor cliente y
con este desbalance cayeron drásticamente
las exportaciones nacionales hacia ese país,
pero Colombia ha mantenido una mentalidad
liberalizada en diferentes frentes económi-
cos.
Desarrollo fronterizo en la ciudad de San
José de Cúcuta, principalmente
Con la anterior revisión de las dos economías
vecinas, se busca describir los principales efec-
tos que han tenido algunas medidas socioeconó-
micas dadas por la República Bolivariana de Ve-
nezuela, con respecto al desempeño de las zonas
fronterizas colombianas. Todas estas decisiones
gubernamentales, que algunas son fuertes en zo-
nas fronterizas, se han adoptado desde los años
80 en varias oportunidades, creando condiciones
que dicultan el libre paso por esos ejes viales.
La crisis más grande que ha tenido la Repú-
blica Bolivariana de Venezuela comenzó desde
el boom petrolero venezolano, suscitado en los
años 70, y que ocasionó directamente en los
municipios de San José de Cúcuta, Maicao y
Arauca una falsa visión del desarrollo; en con-
secuencia, al producirse la caída de los precios
internacionales del crudo a partir de 1981, la re-
cesión de la economía venezolana se transmitió
a estas regiones, en las que muchos empresarios
y comerciantes de índole mediano resultaron
afectados con la devaluación hasta el punto de
producirse la mayor crisis registrada en la ca-
pital de Norte de Santander, donde las pérdidas
de capital fueron enormes, así como la quiebra
de microempresas, y el cierre de almacenes es-
pecialmente de venta de jean, y de miscelánea
en general.
Por eso, debido al programa de ajuste eco-
nómico adoptado (devaluación y control de
importaciones), la drástica caída de las expor-
taciones nacionales a Venezuela (especialmente
manufacturas) ocasionó un gran deterioro en las
cuentas externas colombianas y una agudización
de la situación recesiva del país. Tal era la im-
portancia del vecino mercado para este tipo de
bienes en el ámbito intrarregional, que Venezue-
la guraba como el mejor cliente que ha tenido
Colombia.
Pero las medidas decretadas por parte de la
República Bolivariana de Venezuela no solo
continuaron deteriorando las ventas colombia-
nas hacia esa nación, sino que incentivaron el
crecimiento acelerado del comercio fronterizo
no registrado o informal en estas zonas. En este
sentido, es bueno aclarar que el comercio fron-
terizo es de tres tipos:
i) formal o registrado; ii)
informal no regulado o no registrado (defensa
del ingreso); y
iii) clandestino que puede ser
contrabando de introducción (Colombia-Vene-
zuela) o contrabando de extracción (Venezuela-
Colombia).
Claro que de acuerdo a la historia de San José
de Cúcuta, el mayor crecimiento de la actividad
comercial de la ciudad se dio entre 1975-1978,
poder y poderío en legitimidad del estado en la práctica de la economía inFormal Fronteriza
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periodo que coincide directamente con el au-
mento del ingreso petrolero venezolano, y, por
consiguiente, del consumo privado y público.
La devaluación del bolívar presentada en el
año de 1983 respecto del peso fue del 75 % en
términos reales, lo que alteró casi por comple-
to la estructura del comercio no registrado, y
en general todas las actividades de la frontera
nororiental reconocidas por su positivo dina-
mismo para la región fronteriza, especialmente
lo que respecta a comercio y servicios. Luego,
después que Venezuela controló parcialmente el
precio de los productos básicos de consumo, a
partir de ese momento la actividad económica
de comprar artículos con precio favorable en
ese país se convirtió en la mejor manera de dis-
minuir el costo de la vida para algunos, y para
otros, en un medio de sustento mucho menos
oneroso. Así, después que el ujo tradicional
de comercio no registrado de productos colom-
bianos hacia Venezuela se invirtió, comenzó a
intensicarse el contrabando a gran escala. Pro-
ductos que antes eran exportados legalmente a
Venezuela debido a la elevada diferencia en sus
precios relativos, ahora se introducían de mane-
ra ilegal. Este auge del contrabando de produc-
tos venezolanos se debió entre otros: al control
de precios establecido para las tasas diferencia-
les de cambio, y los subsidios que hicieron alta-
mente competitivo al agro venezolano.
Según algunos estimativos, entre el 80 % y
85 % del volumen de alimentos que llegan al
estado venezolano de Táchira provenientes del
interior del país, salen hacia Colombia de con-
trabando vía Cúcuta. Algunas fuentes ociales
venezolanas aseguran que durante 1978, el mon-
to del contrabando por San Antonio equivaldría
a Bol. $ 1.400 millones, cifra de gran signicado
para ambos países.
El Estado venezolano decidió penalizar el
llamado contrabando de extracción conforme
el Código de Comercio de 1981 y sus normas
modicatorias, que en conjunto conforman un
sistema de exportaciones informales. En la Re-
pública Bolivariana de Venezuela, los empresa-
rios de textiles, alimentos, enlatados, electrodo-
mésticos, y en cierto sentido, alguna parte del
Estado, que controla el 75 % de la producción
lechera, no se oponen directamente a este con-
trabando, pues se constituye en un ujo de divi-
sas que ingresa al país.
Cabe destacar que desde 1973, a raíz del au-
mento en los precios del crudo y hasta el pre-
sente, Venezuela tiene en San Antonio y Ureña
un punto de re-exportación de productos impor-
tados por la misma República Bolivariana de
Venezuela a precios preferenciales (subsidios).
Se dice que la ruta seguida es Panamá hacia Ma-
racaibo (mayoristas de productos importados),
al igual que por la isla Margarita hacia San An-
tonio y Ureña y de ahí pasa de la ciudad de San
José de Cúcuta al resto de Colombia.
Si bien esto era explicable hasta el año de
1983, la crisis de los precios del petróleo intro-
dujo el fantasma del contrabando de extracción-
desdeVenezuela. En realidad lo que ocurrió fue
que en Colombia el asunto empezó a ser obser-
vado como un mercado potencial, o fuente de
divisas generadas con un ujo masivo de ex-
portaciones de productos venezolanos. Algunos
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analistas internacionales estimaron que cerca del
80 % de este ingreso ilegal de mercancías tiene
como destino nal las ciudades de Cali, Barran-
quilla, Medellín y el Distrito Capital de Bogotá.
Los mismos expertos aseguraron que estas ciu-
dades colombianas conviven con el contraban-
do porque es rentable continuar su ruta hacia el
Ecuador.
En términos generales, para el caso colom-
biano este mecanismo informal de ingreso de
productos se constituyó en una signicativa
ampliación de un mercado informal sin fron-
tera, que no es exclusivo de los departamentos
limítrofes, sino de las grandes capitales. Y para
las ciudades como San José de Cúcuta, en par-
ticular, es un medio de vida y una forma ecaz
de disminuir directamente el costo de vida en un
radio de acción que alcanza hasta Bucaramanga,
pasando por municipios intermedios como Pam-
plona, Ocaña, Tibú, El Zulia y Puerto Santander.
Para la fuerza laboral de origen colombiano mi-
grante a Venezuela, después de 1983 esa nación
ya no ofrecía las mejores condiciones. Por esto,
a partir de esa fecha se han dedicado a las acti-
vidades informales que se originan en la zona,
tales como maleteros y vendedores ambulantes
en la ciudad de San José de Cúcuta. Ante la in-
capacidad general del Estado colombiano para
ofrecer a amplios sectores de la población los
medios para su subsistencia desarrollando una
actividad laboral de manera legal, el contraban-
do desde Venezuela permite la supervivencia y
prácticamente una escapatoria a la pobreza ex-
trema, que ha ido creciendo en los alrededores
del área metropolitana de la ciudad.
El plan de ajuste interno que operó en la Re-
pública Bolivariana de Venezuela a nales de
los 70 y comienzo de los 80 consistió en:
1) La eliminación del dólar preferencial y de los
tipos de cambios múltiples y jos, que asegu-
raba la presencia de una tasa de cambio única
y exible.
2) La eliminación de varios subsidios estatales.
3) El aumento en las tarifas de algunos servicios
públicos.
4) La liberación de precios y de tasas de interés.
5) Una devaluación aproximada del bolívar del
62,8 %.
6) Un aumento en los precios de la gasolina en-
tre un 83 % y un 150 %.
Las reacciones ante el “paquetazo” venezola-
no tanto en ese país como en Colombia, y en la
frontera binacional, en ciudades como San José
de Cúcuta, no se hicieron esperar: por un lado,
en Venezuela se dieron violentas protestas ca-
llejeras en medio de constantes enfrentamientos
con la policía, el ejército y la Guardia Nacional
que dejaron numerosas víctimas especialmente
de universitarios y de opositores al Gobierno;
asimismo se registraron saqueos a los supermer-
cados; motines en Caracas, Maracaibo, Mérida,
Valencia, y en gran parte del territorio vene-
zolano; se suspendieron las garantías constitu-
cionales y se decretó el toque de queda. Y, por
otro lado, se vivió especulación, acaparamiento,
desabastecimiento de bolívares en el mercado
cambiario, y tensión en la zona fronteriza co-
lombiana. Sin embargo, como la “crisis fronteri-
za” es bastante relativa, mientras unos sectores y
grupos de población en ambos países se bene-
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ciaban (unos pocos) de esta situación, otros, que
son la mayoría, se perjudicaban.
En el caso de Colombia, a nivel general
fueron considerados como posibles efectos po-
sitivos los siguientes aspectos: la casi total eli-
minación del contrabando desde Venezuela y
la recuperación del mercado por parte de la in-
dustria nacional; una mayor competitividad de
los productos colombianos. Y, por lo tanto, una
reactivación de las exportaciones legales hacia
Venezuela, especialmente en las zonas fronteri-
zas; y un incentivo a la producción nacional de
bienes básicos, con el n de abastecer a las po-
blaciones de la frontera.
Sin embargo, todas estas situaciones fueron
mínimas frente al gran problema al que hoy se
enfrentan las zonas de frontera, y especialmente
la República Bolivariana de Venezuela, por el
gran desabastecimiento que a diario vive como
consecuencia de las políticas públicas económi-
cas pasadas y presentes.
Las autoridades tanto de la República Bo-
livariana de Venezuela como de Colombia son
conscientes que existen grandes carteles, con la
complicidad de servidores públicos que se dedi-
can exclusivamente a introducir a Colombia la
mercancía ilegal por las diferentes trochas que
separan estas dos naciones, sobre todo gasolina,
cigarrillos y licores.
Pero en la frontera, y especialmente en la
ciudad de San José de Cúcuta y las poblacio-
nes fronterizas de La Guajira, Arauca y Cesar,
pareciera que podrían concentrarse los efectos
negativos de una fuerte recesión económica,
como son: encarecimiento del nivel de vida por
el aumento en los precios de los principales pro-
ductos básicos de la canasta familiar provenien-
tes de Venezuela; alto índice de desempleo tran-
sitorio entre aquellas personas que trabajan en
algunos comercios de San Antonio y Ureña (los
cuales podrían verse obligados a cerrar o fusio-
narse con otros) y entre la población colombiana
dedicada al comercio no registrado (maleteros,
vendedores ambulantes, pimpineros, peque-
ños comerciantes). También, el deterioro de las
ventas colombianas de cuero y sus derivados, y
de productos metalmecánicos manufacturados
principalmente en Cúcuta con materia prima
venezolana; la especulación en el precio del bo-
lívar, por un desabastecimiento en el mercado
cambiario, máxime cuando existen diferencias
de políticas públicas económicas entre los dos
gobiernos.
No obstante, también existen otras voces cu-
yos argumentos optimistas comienzan por la re-
activación de las ventas fronterizas hacia el mer-
cado venezolano; es decir, hablan del benecio
que para los comerciantes signica proveer pro-
ductos colombianos a los consumidores, y del
impulso de la demanda venezolana siempre que
la producción y el comercio se reactiven, así en
la frontera como internamente en la República
Bolivariana de Venezuela. Por eso en los últimos
meses se menciona crear un polo de desarrollo
en Cúcuta, que contribuya a la integración de las
dos economías; la conformación de empresas bi-
nacionales en las zonas fronterizas, todo con el
n de promover su desarrollo social y económi-
co; e insistir ante el Gobierno central hasta que
declare a esta región como zona de economía
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preferencial, con unos tributos y precios espe-
ciales en materia de IVA a los productos básicos.
De acuerdo al panorama anteriormente des-
crito, es evidente que no existe claridad sobre el
futuro de la región fronteriza. Aunque la situa-
ción de la frontera nororiental es de relativa cal-
ma por el momento, pues no se han presentado
problemas de orden público de gran magnitud,
ya se tomaron medidas preventivas al respecto.
Igualmente se ha solicitado al Gobierno central
la adopción de medidas económicas especiales
para la región, pero no existe claridad acerca de
realizar un programa de reactivación económica
para este eje fronterizo; solo se dan algunas ma-
crorruedas de negocios por temporadas.
Marco legal sobre el contrabando
En la República de Colombia existe un mar-
co legal que tiene en cuenta las directrices inter-
nacionales, especialmente la Convención de la
Organización Mundial de Aduanas aprobada por
el Consejo de Cooperación Aduanera, en Bruse-
las, el 30 de junio de 2007.
La Constitución Política de Colombia
(1991) donde se encuentran los principios fun-
damentales consagrados en el título I: artículo 1
hasta el 10. Seguidamente, todo lo relacionado
con los derechos, deberes y garantías que deben
seguir de manera permanente y están consagra-
dos en el título II: artículos 11 hasta el 95. En el
título X se plasman los organismos de control
como la Contraloría General de la República y
Ministerio Público: artículos 267 hasta el 284.
En el título XI está la organización territorial:
artículos 285 al 331 y el título XII trata sobre
régimen económico y de la Hacienda Pública:
artículos 332 al 373.
Ley 599/2000: Régimen penal colombiano,
en su título X regula delitos contra el orden eco-
nómico, social y en su capítulo IV está la con-
ducta penal del contrabando, a partir del artículo
319 y ss.
Ley 1714/2014. Marco normativo con el cual
se aprueba la enmienda a la Convención de la
Organización Mundial de Aduanas (dada por el
Consejo de cooperación aduanera Bruselas, r-
mada el 30 de junio de 2007); esta norma hace
parte del bloque de constitucionalidad regulado
en el artículo 93 de la Constitución Política co-
lombiana “Derechos Humanos y Derecho Inter-
nacional”.
Ley 424/1998. Por la cual se ordena el segui-
miento a los convenios internacionales suscritos
por Colombia.
En Norte de Santander se encuentra vigente
el Convenio Departamental 015/2012 rmado
por la Gobernación del Norte de Santander y la
Federación de Departamentos titulado Progra-
ma Nacional Anti-contrabando. A través de la
Secretaría de Hacienda departamental se hizo
público ese mismo año, y junto con la Policía
Aduanera se viene combatiendo todos los car-
teles existentes, así como se capturará y pondrá
bajo órdenes judiciales a los que se encuentren
vinculados con alguna clase de contrabando en
grandes proporciones.
Según el convenio mencionado, a Norte de
Santander le correspondieron mil millones de
pesos, que serán utilizados para optimizar el
Programa Anti-contrabando de Licores y Ciga-
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rrillos que lidera la Secretaría de Hacienda de-
partamental; para ello un grupo operativo con-
formado por funcionarios de este despacho y el
secretario articularon campañas de capacitación
a través de universidades e instituciones educa-
tivas, operativos de control en establecimientos
comerciales, visitas a barrios y municipios para
informarle a la ciudadanía cómo afecta su sa-
lud y las nanzas territoriales el consumir licor
adulterado y de contrabando, además de buscar
su ingreso en programas de reconversión socio-
laboral.
En el mes de mayo de 2015, en la inaugura-
ción de la sede de las ocinas de la DIAN en la
ciudad de San José de Cúcuta, el director nacio-
nal de la Dirección de Impuestos y Aduanas Na-
cionales (DIAN) resaltó que el trabajo conjunto
que vienen haciendo con las autoridades de la
República Bolivariana de Venezuela y el fortale-
cimiento de las instituciones en el departamento
conlleva una reducción del 40 % del fenómeno
del contrabando.
Rastrean cuentas de contrabandistas. Duran-
te una visita a la zona norte del estado Táchira,
el ministro venezolano de la Defensa, Vladimir
Padrino López, anunció que está funcionando
con mucha eciencia el Comando Binacional
para la Lucha Contra el Contrabando, con dos
sedes que operan en dicho territorio y Cúcuta;
hay intercambio de información pertinente para
actuar contra las bandas criminales y los sitios
de cruce del contrabando, entre otras activida-
des. Padrino López manifestó que siempre hay
una estructura criminal bien montada, orga-
nizada, que intenta pasar al otro lado grandes
cantidades de dinero en efectivo de alta deno-
minación, luego esto signica que lo regresan a
cuentas bancarias a las cuales se les está hacien-
do seguimiento.
Lo arriba señalado es la forma constitucional
y legal como debe actuar un Estado fronterizo:
procurando respetar los derechos humanos y el
riguroso cumplimiento de las normatividades
vigentes a través del poder y del poderío del go-
bernante hacia el gobernado.
CONCLUSIONES
El poder y el poderío del Estado se están dan-
do en Colombia y en especial en el departamen-
to de Norte de Santander con el acatamiento al
imperio de la ley vigente y la cabal actuación
de sus fuerzas públicas, que en el contexto de
la vida pública busca eliminar la ilegalidad co-
mercial y mercantil en esta zona de frontera, en
conjunto con las normas de la República Boli-
variana de Venezuela y sus fuerzas públicas, que
están funcionando armónicamente.
Ante esta nueva situación que presenta la
economía venezolana, es necesario recordar que
el desarrollo de la región fronteriza nororiental
colombiana ha estado estrechamente ligado a los
vaivenes que aquella ha presentado. De hecho,
ya la región ha vivido tres momentos de especial
tensión: el “viernes negro” de febrero de 1983,
cuando se produjo una devaluación del bolívar
de grandes proporciones; el incidente de la cor-
beta colombiana Caldas en aguas del golfo de
Venezuela o Coquivacoa, en agosto de 1987:
y el paquetazo económico del 17 de febrero de
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1989 durante el gobierno del presidente Carlos
Andrés Pérez.
En 1983, la caída del bolívar invirtió los
ujos comerciales y sumió a la región en una
gran depresión. Cúcuta, que hasta esa fecha fue
la “vitrina” para las exportaciones no registra-
das colombianas y fuente de servicios para sus
vecinos, se vio sumida en una aguda crisis que
la llevó a ajustarse a las nuevas condiciones.
Por ello orientó su vocación comercial hacia el
mercado interno; aprovechó las ventajas compa-
rativas de obtener materia prima venezolana a
precios bajos y desarrolló una industria de cal-
zado y metalmecánica muy competitiva a nivel
nacional; y consolidó una serie de actividades
comerciales informales basadas en el comercio
no registrado de productos de primera necesidad
venezolanos (venta callejera). La posibilidad de
obtener los artículos de la canasta familiar y la
gasolina a precios muy inferiores a los colom-
bianos, no solo disminuyó el costo de vida en la
región en benecio de la población fronteriza, y
especialmente de la de menores recursos, sino
que generó alternativas de empleo local con el
ujo de dichos bienes no registrados. Esta nueva
actividad fue posible mediante la asociación de
capitales en ambos lados de la frontera.
La integración espontánea y real de esta re-
gión fronteriza y de su población quedó clara-
mente demostrada con el incidente de agosto de
1987. A raíz del conicto por la presencia de la
embarcación colombiana en aguas en litigio, Ve-
nezuela, argumentando el peso que para su eco-
nomía representaba el contrabando de extrac-
ción hacia Colombia, aplicó severas medidas
restrictivas al comercio fronterizo, como fueron,
el cierre temporal de la frontera; controles más
estrictos en el puente internacional Simón Bolí-
var, y el Decreto 1716/1987.
Ante las fuertes presiones conjuntas de los
gremios, de las autoridades y de la población en
general de la zona fronteriza dichas medidas tu-
vieron que ser rápidamente revocadas.
Por ahora, frente a las posibles consecuencias
de la actual situación hay mucha incertidumbre
y temor. En el corto plazo, se vislumbra aumen-
to en los precios de los productos básicos y, por
lo tanto, en el costo de la vida; así como su de-
sabastecimiento general, y un gran desempleo.
La devaluación del bolívar y el estableci-
miento de una única tasa de cambio encarecerá
las importaciones. Pero si la demanda de su mer-
cado doméstico es insuciente, es probable que
alguno de estos ujos se desvíe hacia Colombia,
que actualmente dispone de una moneda más
fuerte. De la misma manera, si no existe su-
ciente demanda local por productos venezolanos
debido a la pérdida adquisitiva de los ingresos,
es muy probable que continúe el contrabando de
estos hacia Colombia.
Un gran interrogante lo constituye la rapi-
dez con que la producción nacional pueda su-
plir la oferta de ciertos productos venezolanos
tanto en el mercado de la zona fronteriza como
en el nacional. A partir del cierre de los merca-
dos venezolanos en 1983, algunos sectores de
la producción nacional se vieron seriamente
lesionados; tal fue el caso de los exportadores
de carne de bovino. Pero con el gran ujo de
contrabando, se afectaron otros renglones más
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(cerdo, leches, huevos, aceite, etc.). Si a esto se
le añade el paulatino desestímulo al que se ha
sometido el sector agropecuario en el país, y el
tiempo que requeriría suplir ciertos productos,
las perspectivas a simple vista parecieran no ser
muy halagüeñas.
Con respecto a la idea sobre la reactivación
de las exportaciones registradas a Venezuela,
no hay que ser tan optimistas. En el corto pla-
zo, la crisis de 1983 afectó profundamente los
sectores involucrados en la exportación a dicho
país (confecciones, carne, químicos y productos
metálicos), algunos de los cuales realizaban la
mayoría de sus exportaciones vía isla Margarita,
es decir, no eran registradas.
Algunas empresas, ya fuera por el tipo de
producto, o por su habilidad para acceder a otros
mercados o fortalecer su oferta al mercado na-
cional, lograron superar la crisis. Pero muchas
otras no pudieron hacerlo. El hecho de que los
empresarios colombianos involucrados en esta
actividad hayan expresado su total falta de in-
terés o poca expectativa sobre el mercado vene-
zolano, es una actitud que toma tiempo superar-
la. Esto partiendo del supuesto que existan y se
identiquen sectores de producción claramente
competitivos con los venezolanos. Lo anterior
también genera una nueva inquietud: si real-
mente se quiere acceder al mercado venezolano,
tendrá que eliminarse la sobrevaluación del peso
con respecto al bolívar mediante un acelerado
ajuste cambiario del peso colombiano. Y dentro
de un contexto de gran tensión social como el
colombiano, en el cual se ha izado la bandera
de la lucha para la erradicación de la pobreza
absoluta, una medida de este tipo tendrá grandes
repercusiones.
Finalmente, y cualesquiera que sean las polí-
ticas adoptadas para enfrentar la situación en la
frontera, deberían tener en cuenta su condición
de región binacional; así mismo es necesario
considerar que las políticas y actitudes nacio-
nalistas asumidas en los gobiernos centrales de
ambos países dicultan el desarrollo de una zona
naturalmente integrada; y que es preciso dejar
de lado las políticas cortoplacistas con las que
se han enfrentado las periódicas crisis fronteri-
zas para entrar en una nueva etapa: abordar el
desarrollo fronterizo binacional como una meta
importante que, por un lado, potencie el desarro-
llo regional y mejore las condiciones de vida de
su población reconociendo que se trata de zonas
especiales –por pertenecer no a uno, sino a dos
países– y, por el otro, que haga posible lo que
ha estado presente en la retórica ocial durante
algo más de un siglo: la integración.
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com.co/
Justicia, No. 28 - pp. 169-186 - Diciembre 2015 - Universidad Simón Bolívar - Barranquilla, Colombia - ISSN: 0124-7441
http://publicaciones.unisimonbolivar.edu.co/rdigital/justicia/index.php/justicia
nahín numa sanJuán, liliana orBegoso reyes
