Justicia, No. 27 - pp. 73-98 - Junio 2015 - Universidad Simón BolÃvar - Barranquilla, Colombia - ISSN: 0124-7441
* Este artÃculo es producto de la Investigación: âAnálisis jurÃdico frente a la colisión de competencias entre entidades del orden ambien-
talâ, llevada a cabo en la MaestrÃa en Derecho.
** Abogada de la Universidad Autónoma del Caribe, Especialista en Derecho Ambiental de la Universidad Externado, MagÃster en Dere-
cho de la Universidad del Norte y docente de la Universidad Simón BolÃvar. Investigadora del Grupo de Estudios Espacio Ambientales
del Caribe Colombiano, GEEACC, de la Universidad Simón BolÃvar. pilarruiz88@hotmail.com
Colisión de competencias entre
la Corporación Autónoma
Regional y el Departamento
Técnico Administrativo del
Medio Ambiente (DAMAB)*
Colision of competitions between the
Corporation Regional Autonomy and the
Department Administrative Technical of the
Environment (DAMAB)
Pilar Ruiz Zapata**
Recibido: 22 de noviembre de 2014 / Aceptado: 13 de febrero de 2015
Resumen
El Sistema Nacional Ambiental estructurado a partir de la Ley 99 de 1993
ha dispuesto de la existencia de diversas autoridades encargadas de velar por
el ambiente y los recursos naturales, entre las cuales sobresalen las Corpora-
ciones Autónomas Regionales y los grandes centros urbanos. Perdiendo de
vista la necesidad de que el sistema fuese totalmente coherente, la propia Ley
99 asignó idénticas competencias a las mencionadas autoridades, lo que se
agrava por el hecho de que, en algunos casos, tales autoridades coinciden en
lo que a su jurisdicción trata. El caso de Barranquilla es una prueba de ello
porque coinciden como autoridades ambientales en el mismo distrito tanto la
Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA) como el Departamento
Administrativo del Medio Ambiente (DAMAB). Esta particular situación que
genera desconcierto ante la existencia de competencias repetidas a favor de
ambos entes conduce a la búsqueda de una solución, atendiendo a los postula-
dos de la misma Ley 99.
Abstract
The National Environmental System, structured from Law 99 of 1993, has
disposed of the existence of various authorities responsible for the environ-
ment and natural resources, among which stand Corporation Regional Auton-
omy and large urban centers, losing the most important which is the needing
that the system be fully consistent, in fact, the Law 99 assigned identical pow-
ers to those authorities, which is compounded by the fact that, in some cases,
these authorities agree on what is within their jurisdiction. Barranquillaâs case
is proof of that, because they match as environmental authorities in the same
district, both of them, it means, Corporation Regional Autonomy of the Atlan-
tic, CRA, and the Department Administrative Technical of the Environment,
DAMAB. This particular situation which creates confusion to the existence of
repeated competitions for both entities, leads to î¿nding a solution, following
the tenets pertaining to such Law 99.
Palabras clave:
Ambiente sano, Colisión,
Descentralización, Desconcentración y
Desarrollo sostenible.
Key words:
Healthy environment, Collision,
Decentralization, Deconcentration and
Sustainable development.
Referencia de este artÃculo (APA): Ruiz, P. (2015). Colisión de competencias entre la Corporación Autónoma Regional
y el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMAB). En Justicia, 27, 73-98. http://doi.
org/10.17081/just.3.27.321
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PilAr rUiz zAPAtA
INTRODUCCIÃN
Los lineamientos normativos existentes en
materia ambiental, encaminados al manejo de
los recursos naturales, para mejorar y preservar
la calidad de vida de los asociados, constituyen
un elemento fundamental en la construcción
de responsabilidades asignadas por y al Esta-
do como principal gestor de tales polÃticas, por
mandato de la Constitución colombiana, que
siendo de corte garantista, en sus principios,
valores y bienes colectivos, incluye también el
derecho a un ambiente sano y sostenible, el cual
debe ser garantizado. Debido a esto se hace ne-
cesario que el Estado promueva la creación de
entidades de nivel regional y/o territorial para la
puesta en marcha de las polÃticas y metas que,
en materia de protección ambiental, logren la
ejecución práctica de sus normas y prevengan
daños futuros en el ecosistema.
A pesar de lo anterior, y de la visión garantis-
ta existente en la Constitución colombiana, exis-
ten problemas de colisión de competencias entre
dichas autoridades. En ese sentido, el problema
que se detecta corresponde a situaciones en las
cuales el Estado ha creado diversos entes e insti-
tuciones que cumplen similares funciones en los
ámbitos regional, territorial y distrital, que hace
confusa la asignación y ejercicio de funciones e
impide estructurar las competencias de gestión,
ejecución y control de las directrices ambien-
tales. De hecho en la actualidad hay 33 Corpo-
raciones Regionales que teniendo competencia
en aspectos ambientales no cumplen cabalmen-
te su función en el cuidado y preservación del
medioambiente. Adicionalmente, tales Corpora-
ciones coexisten con similares entidades en cada
uno de los municipios y distritos de la geografÃa
nacional que han de propender por el mismo î¿n,
aspecto este paradójico, si se opta por denomi-
narlo de alguna manera, dada la existencia de
inconvenientes que se generan al asignarle fun-
ciones similares a todas estos entes públicos.
Ya en el marco estrictamente jurÃdico, y den-
tro del contexto nacional, salta a la luz un con-
îicto normativo en lo atinente a esta situación,
porque el legislador al promulgar y colocar en
vigencia la Ley 99 de 1993 no asignó en forma
clara las funciones a las Corporaciones Autó-
nomas Regionales en materia de medioambien-
te dentro del perÃmetro urbano de municipios,
distritos o áreas metropolitanas, emergiendo de
allà una posible ambigüedad en lo que a las com-
petencias trata entre las autoridades ambientales
del orden municipal, distrital y metropolitano
que señaló también la norma, generándose por
ende, una confusión y falta de precisión de la
asignación de competencias para tales entidades
estatales.
Hace parte del problema, en lo que a nuestra
jurisdicción corresponde, el choque de compe-
tencias y funciones que en materia ambiental
habrÃa entre la Corporación Regional Autónoma
(CRA) de cobertura departamental y el Departa-
mento Técnico Administrativo del Medio Am-
biente (DAMAB), pues al momento de solucio-
nar un conîicto, no queda clara la distinción en
lo que trata a las competencias que los regulan.
Atendiendo hasta aquà lo expuesto se ex-
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colisión de comPetenciAs entre lA corPorAción AUtónomA reGionAl y el dePArtAmento técnico AdministrAtivo del medio Ambiente (dAmAb)
pondrá, determinando y precisando el tipo de
conîictos normativos (y de competencia) que
se generan por la asignación de competencias
a diversas entidades del Estado en asuntos de
protección al medioambiente, las diferencias
normativas que se presentan con relación a las
funciones asignadas a la Corporación Regional
Autónoma del Atlántico (CRA) y al Departa-
mento Administrativo del Medio Ambiente de
Barranquilla (DAMAB), indicándose también
cuáles posibles criterios y principios pueden
aplicarse para superar tales colisiones, sin nece-
sidad de introducir reformas legislativas.
El artÃculo está organizado de la siguiente
manera: inicialmente se hará una serie de preci-
siones básicas o generales sobre el tema ambien-
tal, para lo cual se precisará la importancia del
ambiente sano como derecho objeto de protec-
ción, asà como los antecedentes de orden cons-
titucional y legal que conîuyen en lo que a la
problemática objeto de revisión trata. Más ade-
lante, se planteará una serie de precisiones con-
ceptuales referentes a las entidades territoriales
y su regulación en el sistema jurÃdico colom-
biano, pasando luego a tocar tangencialmente
la naturaleza de las Corporaciones Autónomas
Regionales. Posteriormente, se abordará la revi-
sión de nociones tales como la descentralización
y la desconcentración, para luego descender al
tratamiento doctrinal y legal que los conîictos
normativos han suscitado. Finalizaremos con la
propuesta solución de la colisión de competen-
cias entre la CRA y el DAMAB, atendiendo para
ello a lo que se presenta al interior de la Ley 99
de 1993.
1. Precisiones iniciales
1.1. El ambiente sano como derecho
Se ha sostenido por algunos (Hart, 1961) que
el sentido de verse obligado a actuar conforme a
derecho reside, en cierta forma, en el reconoci-
miento de una serie de verdades irrefutables que
ningún sistema legal puede obviar. Tales verda-
des cobijarÃan el hecho de que los recursos son
esencialmente escasos y limitados, mientras que
las necesidades humanas son mayores, lo que
conducirÃa a la exigencia de un nivel de cordura
y racionalidad en lo que trata a la distribución de
aquellos. Tal aspecto de hecho también ha sido
ampliamente entendido por la ciencia, la cual ha
aî¿rmado en forma categórica que ya no son los
recursos los que ostentan el caliî¿cativo de es-
casos, sino la naturaleza en general (Lorenzetti,
2011).
Como resulta posible comprobarlo, la evi-
dente tendencia de lo privado a lo público o co-
lectivo a î¿n de lograr su protección hace parte
de la agenda global. Y si bien es cierto puede
aludirse a la progresiva existencia de etapas que
han venido demarcando el avance de regula-
ción en los temas ambientales (González, 2006,
pp. 37 y ss.), también lo es que el empuje siste-
mático que ha venido detentando la protección
al ambiente resulta fecunda a partir de la déca-
da de los 60 del siglo XX con la producción de
estatutos internacionales, a través de los cuales
âse deî¿ne una concepción totalizadora sobre
el ambiente, ya no puntualâ (González, 2006,
p. 55). Incluso se parafrasea por connotados es-
tudiosos que en la actualidad, y desde hace va-
76
rios años, viene operando un nuevo paradigma
sobre el cual se ediî¿can las decisiones y arti-
culan las polÃticas gubernamentales. Dicho pa-
radigma serÃa de corte ambiental, dentro y por
medio del cual, se reconocerÃa la existencia del
ambiente como un derecho colectivo que situa-
do en la esfera prioritaria de la sociedad justi-
î¿carÃa la producción persistente de normas que
busquen garantizar su conservación, dado el im-
pacto que en las esferas ética y económica gene-
ra (Lorenzetti, 2011, pp. 21 y ss.).
Colombia inmersa en el anterior contexto, en
forma explÃcita ha venido consignando en sus
normas jurÃdicas el reconocimiento del derecho
a un ambiente sano. En los años 70 del siglo XX
se aprobó el Decreto 2811 de 1974 hoy conocido
como Código de los Recursos Naturales, y den-
tro del mismo se prescribió en el acápite asigna-
do a las normas generales de polÃtica ambiental
el que âtoda persona tiene derecho a disfrutar
de un ambiente sanoâ, manifestación esta que
vislumbraba desde ese momento la intención
positiva del Estado de gestar instrumentos para
lograr que lo dispuesto en el artÃculo séptimo del
mencionado Decreto se volviera una realidad.
La Constitución de 1991 en forma explÃci-
ta, consignó la necesidad de un ambiente sano
como derecho constitucional y estableció en los
derechos colectivos que:
Todas las personas tienen derecho a gozar de un
ambiente sano. La Ley garantizará la participa-
ción de la comunidad en las decisiones que pue-
dan afectarlo (â¦) Es deber del Estado proteger
la diversidad e integridad del ambiente, conservar
las áreas de especial importancia ecológica y fo-
mentar la educación para el logro de estos î¿nes
(â¦) (Art. 79).
Este derecho (colectivo) a un ambiente sano,
como bien lo ha reconocido la Honorable Corte
Constitucional supone âun conjunto de condi-
ciones básicas que rodean a la persona y le per-
miten su supervivencia biológica e individual,
lo cual garantiza a su vez su desempeño normal
y su desarrollo integral en el medio socialâ (C.
Const. Sentencia SU-442/97, M.P. Francisco Es-
cobar). Y como lo reconoce la propia doctrina
(Amaya, 2010) se trata de un derecho enfatizado
por cuatro expresiones que resultan susceptibles
de protección en el plano jurÃdico y objeto de
sanción. Tales expresiones serÃan:
â(i) el derecho básico a que la vida y la salud per-
sonales no sean lesionados o puestas en peligro
como consecuencia de la contaminación o dete-
rioro ambiental; (ii) el derecho a un razonable ni-
vel de vida ambiental, buscando que este derecho
se proteja aun en aquellos casos en que un agente
contaminador o fuente contaminadora no puedan
ser identiî¿cados con certeza como la causa de un
daño o riesgo especÃî¿co contra la salud (â¦); (iii)
el derecho a disfrutar del patrimonio ambiental,
que podrÃa ser limitado o interferido por agentes
contaminantes o impactos ambientales; y (iv) el
derecho a proteger la propiedad privada de even-
tuales daños causados por contaminaciones o
perturbaciones ambientales provocados por ter-
cerosâ (Amaya, 2010, pp. 154-158).
Claro que no hay duda que la exigibilidad
y real protección de un derecho tan importante
como lo constituye el de un ambiente sano, solo
podrÃa lograrse en la medida en que la gestión
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ambiental y las polÃticas estatales, independien-
temente del nivel en que se proyecten, sean ar-
mónicas y decididas, de manera que la distribu-
ción de las competencias en este aspecto pasa
a recobrar una particular importancia como se
destaca a renglón seguido.
1.2. Antecedentes constitucionales y legales.
Descripción del problema
La Constitución PolÃtica de Colombia de
1991 contiene un conjunto normativo de dispo-
siciones de Ãndole ecológico, relacionadas con
el manejo y conservación de los recursos natu-
rales y el medioambiente; en el artÃculo 8 de la
Carta se prescribe la obligación estatal y de los
particulares de proteger las riquezas culturales
y naturales; en el artÃculo 58 se consagra la fun-
ción ecológica de la propiedad; el artÃculo 63 se
reî¿ere a la inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad de los bienes de uso público,
los parques naturales, las tierras comunales de
grupos étnicos, las tierras de resguardo, el pa-
trimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la ley en el derecho a un
ambiente sano contenido en el artÃculo 79; en el
artÃculo 95 se indica el deber de las personas y
del ciudadano de proteger los recursos naturales
y de velar por la conservación del ambiente, y
se reî¿ere al desarrollo sostenible en el artÃculo
80, como aquel que conduce al crecimiento eco-
nómico, a la elevación de la calidad de vida y al
bienestar social, sin agotar los recursos naturales
renovables ni deteriorar el medioambiente o el
derecho de las generaciones futuras a utilizarlo
para la satisfacción de sus propias necesidades,
siendo obligación del Estado planiî¿car el ma-
nejo y aprovechamiento de los recursos natura-
les para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación o sustitución, previniendo y con-
trolando el deterioro ambiental, imponer las san-
ciones legales y exigiendo la reparación de los
daños causados. Sin olvidar lo que prescriben
los artÃculos 300 y 313 de la Carta, en el sentido
de atribuirle funciones en materia ambiental a
los departamentos y municipios.
En el marco de la denominada Constitución
ecológica, se han promulgado diversas leyes
para desarrollar el tema ambiental, dirigidas
incluso a la creación de entidades estatales del
orden nacional, regional, departamental y local,
dentro de las cuales se encuentra la Ley 99 de
1993. En la exposición de motivos que acompa-
ñó el proyecto que a la postre se convirtió en la
citada ley, se indicó la necesidad de reestructurar
el sector ambiental y de recursos naturales, para
que el Estado pudiera enlazar la defensa y el de-
sarrollo económico y social. Para tal î¿n se creó
el Ministerio del Medio Ambiente, se emprendió
el reordenamiento del Sector Público en la mate-
ria y se organizó el Sistema Nacional Ambiental,
SINA, dando nacimiento a las Corporaciones
Autónomas Regionales como
â(...) entes corporativos de carácter público, crea-
dos por la ley, integrados por las entidades territo-
riales que por sus caracterÃsticas constituyen geo-
gráî¿camente un mismo ecosistema o conforman
una unidad geopolÃtica, biogeografÃa o hidrogeo-
gráî¿ca, dotados de autonomÃa administrativa y
î¿nanciera, patrimonio propio y personerÃa jurÃdi-
caâ (Art. 23, Ley 99 de 1993).
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colisión de comPetenciAs entre lA corPorAción AUtónomA reGionAl y el dePArtAmento técnico AdministrAtivo del medio Ambiente (dAmAb)
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Claro que la propia Ley 99 de 1993 no solo
asignó funciones y competencias en materia
ambiental a las Corporaciones Autónomas Re-
gionales. También lo hizo con respecto a los
distritos, áreas metropolitanas o municipios que
tengan más de un millón de habitantes dentro
del perÃmetro urbano, como aparece indicado en
los artÃculos 55 y 66 de dicha normativa, dispo-
siciones estas que, para algunos, se generaron a
raÃz de la existencia de una infraestructura que
databa de la Ley 9 de 1979 (Código Ãnico Sa-
nitario) cuando el sector salud se encargaba de
solucionar los problemas sanitarios que se con-
sideraban equivalente a los ambientales y que
permitió la construcción de una âinfraestructura
no despreciable que según el nuevo orden legal
podrÃa perderse (funcionarios, caliî¿cados, equi-
pos, etc.)â (González V., 2006, p. 284).
De esta manera la Ley 99 de 1993, prescribió
que
â(â¦) Los municipios, distritos o áreas metro-
politanas cuya población urbana fuere igual o
superior a un millón (1.000.000) de habitantes
ejercerán dentro del perÃmetro urbano las mismas
funciones atribuidas a las Corporaciones Autóno-
mas Regionales, en lo que fuere aplicable al me-
dio ambiente urbano (â¦)â (Art. 66).
Norma esta que aparentemente es comple-
mentada con la Ley 768 de 2002, en la cual se-
ñaló que:
â(â¦) Los Distritos de Cartagena, Santa Marta y
Barranquilla ejercerán, dentro del perÃmetro urba-
no de la cabecera distrital, las mismas funciones
atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regio-
nales en lo que fuere aplicable al medio ambiente
urbano, en los mismos términos del artÃculo 66
de la Ley 99 de 1993. Para tal î¿n, los respectivos
Concejos Distritales, a iniciativa del Alcalde, de
acuerdo con lo establecido en el artÃculo 313 de la
Constitución PolÃtica crearán un Establecimiento
Público, que desempeñará las funciones de au-
toridad ambiental en el área de su jurisdicciónâ
(Art. 13).
Quiere decir lo anterior que la propia Ley 99
de 1993 consignó la atribución de competencias
en materia ambiental tanto a las Corporaciones
Autónomas Regionales como a los municipios,
distritos o áreas metropolitanas en los términos
del artÃculo 66 citado, convirtiendo a dichas au-
toridades en parte del mismo Sistema Nacional
Ambiental, ubicados tales entes, jerárquicamen-
te hablando, por debajo del Ministerio del Me-
dio Ambiente, como lo indica la precitada Ley
99, la cual señala que: âPara todos los efectos
la jerarquÃa en el Sistema Nacional Ambiental,
SINA, seguirá el siguiente orden descendente:
Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones
Autónomas Regionales, Departamentos y Dis-
tritos o Municipiosâ (parágrafo del Art. 4.).
Sabido es que de acuerdo a la misma Ley 99
tanto las Corporaciones Autónomas Regionales
como los municipios, distritos o áreas metropo-
litanas son autoridades del mismo SINA, cobra
particular importancia el que a todos los citados
entes les ha sido atribuido por la Ley el mismo
conjunto básico de competencias, lo que clara-
mente se deduce de lo prescrito en la norma, la
cual indicó que los llamados grandes centros
urbanos âejercerán dentro del perÃmetro urbano
las mismas funciones atribuidas a las Corpo-
raciones Autónomas Regionales, en lo que fue
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aplicable al medioambiente urbanoâ (Art. 66).
Por esto se hacen presentes en la doctrina aî¿r-
maciones como la siguiente:
âLos grandes centros urbanos, pero especÃî¿ca-
mente los distritos y los municipios, asumen en-
tonces una doble atribución en materia ambiental:
por un lado, dentro de su jurisdicción (urbana y
rural) son autoridades ambientales como entida-
des territoriales que son, por mandato de los ar-
tÃculos 300 y 313 de la Constitución Nacional,
pero por otro lado ejercen las mismas funciones
establecidas en el artÃculo 31 de la Ley 99 de
1993 para las corporaciones autónomas regiona-
lesâ (González, 2006, pp. 284-285).
Ahora, para la asunción y ejercicio real de
las competencias asignadas por la Ley 99 de
1993 a los grandes Centros Urbanos se les fa-
cilitó la posibilidad de organización de un es-
tablecimiento descentralizado en su correspon-
diente jurisdicción (González, 2006, p. 285).
Barranquilla, como distrito que cuenta con una
población superior a un millón de habitantes, y
por ello gran centro urbano en los términos de
la Ley 99, creó un Departamento Administrativo
del Medio Ambiente (DAMAB), el cual cum-
ple dentro del territorio del Ãrea Metropolitana
funciones ambientales y, por ello, tiene las com-
petencias que, según la misma ley, tendrÃan las
Corporaciones Regionales Autónomas. De esta
manera contamos, dentro de una misma jurisdic-
ción, por un lado con una Corporación Regional
Autónoma (CRA), que funge como autoridad en
el departamento del Atlántico, y por el otro con
el DAMAB, que cumple funciones en el territo-
rio del Ãrea Metropolitana de Barranquilla.
A simple vista emerge una clara invasión de
competencia entre las autoridades ambientales a
nivel municipal, distrital y áreas metropolitanas,
creada por las normas comentadas. Si se supone
que entre dichas entidades hay un lÃmite territo-
rial, la î¿jación de tal competencia por el artÃculo
66 solo crea desorden en el evento de llegarse a
presentar un conîicto territorial y consecuente-
mente institucional, pues a pesar de que el ar-
tÃculo 13 de la Ley 768 de 2002, aparentemente
da claridad sobre el tema, realmente amplÃa la
ambigüedad normativa señalada en la normativa
de 1993, pues no clariî¿ca una delimitación terri-
torial para cada ente jurÃdico en el área geográî¿-
ca de su competencia.
2. Entidades territoriales y funciones am-
bientales
La división territorial del Estado y su orga-
nización polÃtico-administrativa es un tema que
data de muchos años atrás. Nuestro sistema ha
pasado por diversas fases, sufriendo grandes
cambios que han alterado el desarrollo y la evo-
lución del paÃs.
Remontándonos en la historia encontramos
la época de la Gran Colombia en la cual tuvo
vigencia la Constitución 1821 y la de Cúcuta
1830. En la Constitución de 1821 se defendió
un régimen unitario, mientras que la Constitu-
ción de 1830 consagró la autonomÃa municipal,
con la división de Colombia en departamentos,
provincias, cantones y parroquias, creando au-
toridades e instituciones con atribuciones para
resolver aspectos locales, municipales, y depar-
tamentales, representando a su vez los intereses
generales de la República.
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En la Nueva Granada (Constituciones de
1832 y 1843) se tuvo como prioridad la auto-
nomÃa de las provincias, las que empezaron a
tener mayores facultades y poderes; la Cons-
titución de 1843 acentuó el centralismo, y por
ello la autonomÃa que habÃan adquirido las pro-
vincias desaparecieron. Con la Constitución de
1853 comienza la etapa federalista iniciándose
con ella un sistema centro-federal, dando asà un
gran paso al federalismo colombiano. Se crea
también un sistema de verdadera descentraliza-
ción administrativa, al punto que el federalismo
se consolida con la Constitución de 1863, na-
ciendo Estados con legislaciones propias en me-
dio de un presidencialismo debilitado, los cuales
eran propios de un régimen liberal. Este sistema
federal dejó como herencia las guerras civiles,
desgracias nacionales, desolación y una inefable
estela de pérdidas humanas.
La Constitución de 1886, adoptada posterior-
mente, fortaleció el poder Ejecutivo y dividió el
paÃs nuevamente en departamentos, provincias y
distritos municipales, otorgando a estas nuevas
autoridades algunas competencias administrati-
vas.
Nuestra Carta PolÃtica actual (1991), cobija
un esquema centralista a la vez que con autono-
mÃa territorial. Esto se vislumbra desde el artÃcu-
lo primero de la Norma de Normas, a partir del
cual se estipuló que Colombia es una
âRepública unitaria, descentralizada, con autono-
mÃa de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de
la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad
de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés generalâ (Art. 1).
Resalta en el primer artÃculo constitucional,
que a la vez recoge un principio fundamental del
Estado colombiano, la armonÃa que ha de existir
entre la noción de autonomÃa y descentraliza-
ción, aspecto este sobre el cual ha expresado la
Honorable Corte Constitucional que:
âEl concepto de autonomÃa es nuevo en el consti-
tucionalismo colombiano. Su relación con el con-
cepto de descentralización es evidente lo cual no
desconoce su distinción y complejidad. Ambos
conceptos entrecruzan sus mecanismos de acción,
pero su perspectiva es diferente; mientras la des-
centralización, que es una manera de administrar,
busca una mayor libertad en la toma de decisio-
nes administrativas de las entidades locales del
orden territorial y funcional y como resultado de
ellos una mayor eî¿ciencia en el manejo de la cosa
pública, la autonomÃa, que es grado reciente de
libertad, busca cada vez mayor y mejor autode-
terminación de los habitantes del territorio para
la deî¿nición y control de sus propios intereses
y el logro del bienestar general, siempre dentro
del marco del Estado Unitario (â¦)â (Sentencia
C-423/94).
De acuerdo con lo anterior se les otorgan al-
gunas facultades constitucionales a las entidades
territoriales, como a gobernarse por autoridades
propias, ejercer las competencias que les corres-
ponden, administrar los recursos y establecer
los tributos, aspecto que incluso ha resaltado el
mismo Tribunal Constitucional colombiano al
aî¿rmar que:
â(â¦) El modelo actual de la organización del Es-
tado colombiano responde a una concepción di-
ferente a la del Estado Unitario centralizado. El
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punto fundamental de este cambio se encuentra
en el concepto de autonomÃa, que se atribuyó de
manera explÃcita a las entidades territoriales, a
través de las cuales se busca hacer efectivo el res-
peto a la identidad comunitaria local y a su capa-
cidad de auto determinarse, sin que se ignore por
eso la necesidad de que ciertas actividades sean
coordinadas y planeadas desde el poder central
(â¦)â (C. Const. Sentencia C-506/95. M.P. Carlos
Gaviria DÃaz).
Ahora, atendiendo al hecho de que la Cons-
titución PolÃtica colombiana enuncia como en-
tidades territoriales a los departamentos, a los
distritos y a los municipios, respecto de los
cuales se centra parte del análisis del presente
documento, vale hacer una breve referencia a la
forma en que aparecen en el organigrama insti-
tucional patrio algunos de ellos.
2.1. Los departamentos
Conforme al artÃculo 286 de la Constitución,
corresponden a la categorÃa de entidades territo-
riales, los cuales, según Pérez Escobar (2010),
pueden ser entendidos como una entidad de na-
turaleza a la vez polÃtica y administrativa ubi-
cada en un lugar intermedio entre la Nación y
otras entidades territoriales como son los muni-
cipios. A tales entidades, los departamentos, se
les asignan funciones de intermediación entre la
Nación y los municipios; prestan la tutela admi-
nistrativa necesaria a estos últimos para plani-
î¿car y coordinar el desarrollo regional y local;
coordinan las entidades y los funcionarios de los
otros niveles administrativos; complementan la
acción de los municipios, prestan determinados
servicios públicos; y planiî¿can y promover el
desarrollo económico y social.
Destácase, por otro lado, que su administra-
ción corresponde a las Asambleas, los goberna-
dores y las ContralorÃas, por mandato del artÃcu-
lo 298 Constitucional, y respecto de los cuales la
Carta Fundamental ha dispuesto de una concreta
regulación a partir de lo prescrito en el artÃculo
299 y siguientes.
2.2. Los municipios
La Constitución PolÃtica Nacional de 1991
deî¿nió al municipio como âla entidad funda-
mental de la división polÃtico-administrativa del
Estadoâ (Art. 311), a la cual le corresponde
âprestar los servicios públicos que determine la
ley, construir las obras que demande el progre-
so local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el me-
joramiento social y cultural de sus habitantes y
cumplir las demás funciones que le asignen la
Constitución y las leyesâ.
Su importancia, como se realza por el mismo
artÃculo 311 ibÃdem al caliî¿carlo como la enti-
dad fundamental de la división polÃtica y admi-
nistrativa del Estado, también ha sido enfatizada
por la Corte Constitucional al indicar que:
â(â¦) el municipio antes aparecÃa relegado en un
tercer plano, después de la nación y los departa-
mentos, es hoy la célula fundamental de la estruc-
tura polÃtica y administrativa del Estado, lo que
signiî¿ca que el poder central no puede injerir en
las gestiones y decisiones que se asuman a nivel
local, de acuerdo, con las competencias estable-
cidas, pues si tal ocurre se compromete la auto-
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nomÃa administrativa, patrimonial y î¿scal que la
Constitución les reconoce a los entes territoriales
descentralizados con las limitaciones señaladas
en la Constitución y la Leyâ (Sentencia C-506/95.
M.P. Carlos Gaviria DÃaz).
Las funciones de los municipios son varia-
das. Vienen por un lado destacadas por el artÃcu-
lo 311 superior, pero también por lo que dispuso
el artÃculo tercero de la Ley 136 de 1994. Vistas
ambas disposiciones, superior e inferior, se pue-
de indicar que sus funciones van desde la pres-
tación de los servicios públicos que determine
la ley, la ordenación del desarrollo de su territo-
rio lo que incumbe la construcción de las obras
que demande el progreso municipal, planiî¿car
el desarrollo económico, social y ambiental de
su territorio âde conformidad con la ley y en
coordinación con otras entidades (â¦) velar por
el adecuado manejo de los recursos naturales y
del medio ambiente, de conformidad con la leyâ
(Art. 3, Ley 136 de 1994).
Pese a la enunciación de las funciones del
Municipio que en materia ambiental hace la
Constitución y la ley, se sostiene por algunos
autores, entre ellos Pinzón (2007), que:
â(â¦) No le cabe al municipio implementar nor-
mas sobre conservación del patrimonio ecológico
que puedan ir en contra de las normas nacionales
y regionales, ni del ordenamiento territorial que
haya aprobado su respectivo concejo municipal.
Tampoco le es permitido a un municipio que, por
vÃa de esta facultad, se invente î¿guras de protec-
ción nuevas que no están establecidas en las po-
lÃticas, ni en las normas de carácter nacional. La
facultad dada es para desarrollar la preservación
y defensa del patrimonio ecológico de los munici-
pios. Los programas de desarrollo ambiental que
hayan sido discutidos a nivel regional forman par-
te del plan de desarrollo municipal, que el alcal-
de y su equipo de gobierno elaboran como carta
de navegación para la respectiva administración,
de manera articulada con los planes, programas,
y proyectos del plan de desarrollo departamental
vigente (â¦)â (p. 42).
En todo caso debe destacarse que tanto los
departamentos como los municipios fungen
dentro del Sistema Nacional Ambiental como
verdaderas autoridades, pues cuentan con com-
petencias que les vienen asignadas por las nor-
mas jurÃdicas reguladoras del sistema. De hecho
en su momento el mismo Decreto 948 de 1995
incorporó el VI capÃtulo en el cual se indicaban
las funciones de las autoridades ambientales,
entre ellas los departamentos y los municipios,
como puede constatarse con lo prescrito en los
artÃculos 67 y 68 de dicha normativa.
3. Las Corporaciones Autónomas Regio-
nales
Hasta aquà se ha hecho referencia a la im-
portancia que el derecho al medioambiente sano
tiene en el sistema jurÃdico colombiano, asÃ
como al hecho que en procura de su protección
y garantÃa la Constitución ha dispuesto de una
serie de entidades, como los departamentos y
los municipios, que pasan a ejercer funciones y
a tener atribuciones ambientales. Debe, en todo
caso agregarse, que por mandato del mismo or-
denamiento jurÃdico, se insertaron otras autori-
dades con funciones y competencias en materia
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ambiental entre las cuales cobran particular re-
levancia las Corporaciones Autónomas Regio-
nales.
El artÃculo 23 de la Ley 99 de 1993 las deî¿-
nió como
âentes corporativos de carácter público, creados
por la ley, integrados por las entidades territoria-
les que por sus caracterÃsticas constituyen geo-
gráî¿camente un mismo ecosistema o conforman
una unidad geopolÃtica, biogeográî¿ca o hidrogeo-
gráî¿ca, dotados de autonomÃa administrativa y î¿-
nanciera, patrimonio propio y personerÃa jurÃdica,
encargados por la ley de administrar, dentro del
área de su jurisdicción, el medioambiente y los
recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las dis-
posiciones legales y las polÃticas del Ministerio
del Medio Ambienteâ.
Precisando que lo dispuesto por dicha Ley no
se extendÃa a la Corporación Autónoma del RÃo
Grande de la Magdalena, a la que se reî¿ere en
forma particular el artÃculo 331 de la Constitu-
ción Nacional.
De acuerdo a lo dispuesto por la misma Ley
99 y a lo indicado por la Corte Constitucional
(C-495/95, M.P. Fabio Morón DÃaz) se puede
considerar que son propias de las Corporaciones
mencionadas las siguientes caracterÃsticas:
â(i) se trata de entes creados por la misma Ley,
salvo la Corporación Autónoma del RÃo Grande
de la Magdalena como ya se destacó; (
ii) son en-
tes descentralizados por servicios que se vinculan
y relacionan con los niveles nacional, departa-
mental y municipal (
iii) las funciones que prestan
se adscriben más que todo a la noción de descen-
tralización por servicios en una región o territorio
deî¿nido; (
iv) tienen personerÃa jurÃdica propia y
(
v) gozan de autonomÃaâ (González Villa, 2006,
p. 275).
Las funciones que la Ley 99 de 1993 asignó
a tales corporaciones aparecen enlistadas en el
artÃculo 31 de la mentada Ley, a la vez que su
concepción como autoridad ambiental ya apare-
cÃa en el artÃculo cuarto de la misma regulación
legal.
Aparece dispuesto por la misma Ley la crea-
ción de diversas Corporaciones Autónomas Re-
gionales. El artÃculo 33 de la Ley 99 de 1993
prescribió el que la administración del medioam-
biente y los recursos naturales renovables esta-
rÃa âen todo el territorio nacional a cargo de las
Corporaciones Autónomas Regionalesâ, preci-
sando cuáles corporaciones se creaban a partir
de dicho momento. Entre estas se encuentra la
Corporación Autónoma Regional del Atlántico
(CRA), la cual, por mandato de la misma Ley,
tendrÃa como sede principal Barranquilla, y
como jurisdicción donde cumplirÃa sus funcio-
nes y ejercerÃa su competencia el departamen-
to del Atlántico, dentro del cual se encuentra el
Distrito de Barranquilla.
Conforme a lo anotado se vislumbra el por-
qué viene, desde la misma Ley 99 de 1993, la
génesis de un conîicto entre autoridades am-
bientales en lo que al marco de sus competen-
cias corresponde, ya que, por un lado se pro-
mueve la creación de Corporaciones Autónomas
Regionales, entre ellas la Corporación Regional
Autónoma del Atlántico (CRA), asignándoles
las funciones prescritas en el artÃculo 31, pero,
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por el otro, en aplicación del principio de des-
centralización territorial, se reconoce a los gran-
des centros urbanos (en los términos del artÃculo
66) no solo su calidad de autoridades, sino tam-
bién el ejercicio, dentro de su jurisdicción, de las
mismas funciones asignadas a las mencionadas
corporaciones. De esta manera se evidencia un
conîicto que estimamos se bifurca en dos: por
un lado entre las normas que asignan las mismas
competencias a autoridades diferentes y por el
otro uno relacionado con la colisión de compe-
tencias de autoridades cuando el territorio donde
ejercen su jurisdicción sea el mismo. Sobre el
particular nos referiremos más adelante, no sin
antes hacer algunas reîexiones sobre los fenó-
menos de descentralización y desconcentración.
4. Descentralización y desconcentración
Son dos fenómenos relacionados con la re-
partición del poder territorial y administrativo.
Son dos matices a través de los cuales se pue-
den concretar las relaciones entre las autorida-
des centrales y las locales dentro de un Estado
Unitario (RodrÃguez, 2001, p. 45). La descentra-
lización es reconocida como âuna facultad que
se otorga a las entidades diferentes del Estado
para gobernarse por sà mismas, mediante la ra-
dicación de funciones en sus manos para que
las ejerzan autónomamenteâ (RodrÃguez, 2001,
p. 48), o se trata de una potestad de que se les
atribuye a determinadas entidades públicas para
gobernarse por sà mismas, otorgando funciones
especÃî¿cas que se ejercen autónomamente, dis-
tribuyéndolas entre la administración central y
los territorios, de manera que se realice en un
marco de autonomÃa por las entidades territo-
riales o las instituciones especializadas (Bohór-
quez, 2007).
El fenómeno jurÃdico de la descentralización
administrativa, a su vez, se puede manifestar
por tres vÃas diversas: la descentralización terri-
torial, la descentralización especializada o por
servicios, y la descentralización por colabora-
ción. La segunda, es decir la descentralización
especializada o por servicios, supone, como lo
destaca la doctrina,
âel otorgamiento de competencias o funciones de
la administración a entidades que se crean para
ejercer una actividad especializadaâ, la cual âen-
cuentra su fundamento en la necesidad de espe-
cialización y tecniî¿cación que se vive en el mun-
do moderno, pues el Estado es una entidad muy
heterogénea, con funciones muy amplias, que le
diî¿cultan actuar de acuerdo con esos postuladosâ
(RodrÃguez, 2001, p. 51).
La desconcentración, por su parte, consiste
en â(â¦) transferir funciones o servicios a órga-
nos del mismo nivel de gobierno, sea en la sede,
sea para actuación directa en otras áreas geográ-
î¿cas (â¦)â (Lordello De Mello, s.f.). Se trata, en
términos del ordenamiento jurÃdico colombiano,
de
âla radicación de competencias y funciones en
dependencias ubicadas fuera de la sede principal
del organismo o entidad administrativa, sin per-
juicio de las potestades y deberes de orientación
e instrucción que corresponde ejercer a los jefes
superiores de la administraciónâ (Art. 8, Ley 489
de 1998).
Y a diferencia de la descentralización, atien-
de a la transferencia de funciones en cabeza de
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los órganos administrativos superiores e institu-
ciones u organismos que dependen de ellos sin
que su titular pierda el control y la dirección po-
lÃtica y administrativa sobre el desarrollo de esas
funciones. La jurisprudencia, reî¿riéndose a un
caso concreto del fenómeno en tratándose de la
Superintendencia de Valores, indica que
â(â¦) se trata de organismos en los que se realiza
la desconcentración funcional, en cuya virtud se
cumplen atribuciones señaladas por la Carta en
cabeza del Presidente de la República pero que
este no adelanta de manera personal y directa por
absoluta imposibilidad fÃsica, por lo cual están a
cargo, en concreto, de las superintendencias, den-
tro del ámbito que señale la ley (...)â (C. Const.
Sentencia C-397/95, M.P. José Gregorio Hernán-
dez Galindo).
Es visto entonces que los fenómenos aludidos
a la vez de matizar la centralización, buscan que
las funciones estatales sean ejercidas en forma
pronta y eî¿caz, sin perjuicio de la posibilidad
de que, en cumplimiento de tal î¿n, se generen
colisiones en cuanto a las funciones que se asig-
nan a los entes o autoridades correspondientes,
aspecto este sobre el cual hemos subrayado en lo
que corresponde a las autoridades ambientales.
Comoquiera que las colisiones de compe-
tencia y los conîictos normativos asociados a
tales colisiones no son ajenos a los fenómenos
recién comentados, es de particular importancia
describir las condiciones que deben darse, des-
de la teorÃa general del Derecho, para que tales
enfrentamientos (funcionales y normativos) se
observen al interior de un sistema jurÃdico, por
lo que a ello dedicaremos el siguiente apartado.
5. Los conîictos normativos y su trata-
miento en el ordenamiento jurÃdico colom-
biano
5.1. Noción de antinomia y condiciones
para que se presente
La antinomia jurÃdica es una categorÃa con la
cual se describen situaciones en las cuales dos
normas del mismo ordenamiento jurÃdico son in-
compatibles entre sÃ, habida consideración que
frente al mismo supuesto fáctico atribuyen con-
secuencias jurÃdicas diferentes (Prieto, 2005).
Se trata de situaciones en las cuales el ordena-
miento jurÃdico no resulta coherente, es decir
ausente de contradicciones, aún cuando, como
bien viene resaltado por la doctrina:
âLa coherencia es un postulado del Derecho ilus-
trado que concibió la existencia de un legislador
racional omnisciente, capaz de prever y ofrecer
solución jurÃdica a todos los casos y capaz tam-
bién de ofrecer una y solo una solución. Pero
asimismo, al igual que la plenitud, la coherencia
se muestra como un ideal imposible de alcanzar,
y no solo en el plano de la producción jurÃdica:
resulta perfectamente verosÃmil que un mismo
sistema albergue normas contradictorias para la
regulación de un mismo caso, como lo es también
que se produzcan contradicciones entre las reso-
luciones judicialesâ (Prieto, 2005, p. 131).
Para que pueda considerarse que existe una
antinomia jurÃdica al interior de un sistema le-
gal, resulta necesario la concurrencia de una
serie de factores o condiciones, respecto de los
cuales existe acuerdo en la doctrina y en la ju-
risprudencia. Bobbio (1997) estima imperativo
la concurrencia de los siguientes requisitos, para
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poder considerar la existencia de una antinomia
jurÃdica: (
i) La pertenencia de las dos normas al
mismo ordenamiento, (
ii) el que las dos normas
tengan el mismo ámbito de validez, (
iii) el que la
dos normas sean incompatibles entre sÃ.
El primero, es decir, el que las dos normas
pertenezcan al mismo ordenamiento jurÃdico,
alude a la necesidad de que se trate de disposi-
ciones que estén llamadas a producir efectos jurÃ-
dicos en el mismo sistema de derecho. Claro que
respecto a dicho requisito existen una que otra
diferencia sobre su real alcance. AsÃ, el propio
Bobbio (1997) discurre sobre las posibilidades
(no claras) que se expresan como consecuencia
de la conexión que diversos sistemas normativos
poseen entre sÃ, en virtud de cuya unión pueda
considerarse la posibilidad de existencia de anti-
nomias o de un tipo especial de estas.
El segundo, esto es que las dos normas in-
compatibles entre sà tengan o presenten el mis-
mo ámbito de validez, se reî¿ere esencialmente a
la necesidad de que tales normas estén dirigidas
al mismo sujeto normativo (autoridad o particu-
lar), regulando el mismo asunto o materia, en re-
lación al mismo tiempo y espacio. O, siguiendo
la doctrina kelseniana (1998), se trate de normas
que siendo opuestas entre sÃ, repitan los ámbitos
de validez personal, material, espacial y tempo-
ral.
Con relación a la tercera condición se exige
que las dos normas en conîicto maniî¿esten lo
que se denomina caracteres diferentes y a la vez
contrapuestos, o como dice Prieto (2005) se ve-
riî¿que, entre las disposiciones, âla existencia de
una contradicción entre los enunciados deónti-
cos o caliî¿caciones normativasâ (p. 25). Ahora,
lo anterior se da, como lo recalca la teorÃa cuan-
do existen contradicciones entre (
i) un mandato
y una prohibición, (
ii) un mandato y un permiso
negativo, y (
iii) una prohibición y un permiso
positivo.
5.2. Tipos de antinomias jurÃdicas
Precisado el concepto de antinomia jurÃdica,
atendiendo a las indicaciones doctrinales y des-
critas las condiciones y requisitos que esa mis-
ma teorÃa usualmente exige para que exista, se
hará una breve descripción de algunas clases de
antinomias dada la utilidad que puede brindar
para la solución del problema planteado.
La teorÃa general del Derecho también ha
consentido en la posibilidad de elaborar una cla-
siî¿cación metodológica de eventos en los que
se genera contradicción normativa. Dicha cla-
siî¿cación obedece a diversos criterios, siendo
unánimemente aceptado, el que las antinomias
pueden ser total-total, parcial-parcial, y total-
parcial.
Las antinomias conocidas como total-total se
caracterizarÃan por cuanto âambas normas com-
parten por completo su ámbito de validez ma-
terial, personal, espacial y temporal, de manera
que los casos o supuestos de hecho comprendi-
dos en una y otra son exactamente los mismosâ
(Prieto, 2005, p. 133), pero atribuyendo tales
normas a tales supuestos consecuencias jurÃdi-
cas incompatibles.
Respecto de la antinomia parcial-parcial, la
situación es distinta. Se presentarÃan cuando
â(â¦) las dos normas en conîicto se superponen
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parcialmente, de manera que habrá casos o su-
puestos donde el conîicto se produzca, pero ha-
brá otros donde sólo resulte aplicable una de las
dos normas. Esto es, las normas presentan un ám-
bito de validez coincidente donde se produce el
conîicto, pero ambas presentan también un ámbi-
to de validez suplementario donde no aparece an-
tinomia algunaâ. Habrá antinomia total-parcial en
eventos en los cuales âel ámbito de validez de una
de las normas se halla por completo comprendido
en el ámbito de validez de la otra, pero que esta
segunda dispone, a su vez, de un ámbito de vali-
dez suplementario en el que la contradicción no
se produceâ (Prieto, 2005, p. 133).
5.3. Forma de solucionar las antinomias
jurÃdicas
Sin perjuicio de lo expuesto y asociado en
forma directa con la noción de coherencia y la
necesidad que para el propio sistema jurÃdico re-
viste el dotar a los operadores jurÃdicos de meca-
nismos para resolver conîictos generados por la
contradicción entre sus normas, es bien sabido
que en la mayorÃa de ordenamientos se dispo-
ne de normas (o metanormas, normas jurÃdicas
que ofrecen guÃas para la interpretación y aplica-
ción de otras normas jurÃdicas) con fundamento
en las cuales es posible obtener soluciones en
caso de que se veriî¿que una antinomia jurÃdica.
El caso colombiano no es la excepción y es asÃ
como se dispone de normas jurÃdicas que indi-
can qué opciones tiene el operador para disolver
tales contradicciones normativas. AsÃ, por ejem-
plo se dispone de reglas con fundamento en las
cuales el operador debe optar por la norma supe-
rior cuando la antinomia se da entre dicha norma
y una de naturaleza inferior; debe escogerse la
norma posterior cuando la antinomia se dé entre
esta y una norma anterior; y se debe preferir la
norma especial cuando la contradicción se gene-
re entre esta y una general.
Puede, sin embargo, generarse conîictos
por antinomias entre normas que no tengan una
respecto a otras relaciones basadas en la jerar-
quÃa, lo cronológico o la especialidad, situacio-
nes para las cuales los ya citados criterios (je-
rárquico, cronológico y de especialidad) no son
realmente útiles. Tratando, por ello, de prever
tales situaciones, de vieja data, el ordenamien-
to jurÃdico colombiano consagra otros criterios
recogidos en disposiciones aún vigentes, una
que otra en todo caso de poca eî¿cacia, como es
el caso del numeral dos (2) del artÃculo 5 de la
Ley 57 de 1887, que para su aplicación concreta
exige, como supuesto factico, el que todos los
âCódigosâ en Colombia posean el mismo ni-
vel jerárquico y sean contemporáneos, es decir
adoptados a la vez. Bien se sabe que desde 1887
los Códigos, por lo menos, no datan de la misma
fecha, lo que en realidad hace inaplicable este
método de resolución de contradicciones nor-
mativas.
Tales criterios aparecen en el artÃculo 5 de la
Ley 57 de 1887 y que pueden utilizarse cuando
el conîicto se dé entre normas dictadas al mismo
tiempo, con igual jerarquÃa y ambas generales o
especiales, en la medida en que se encuentren en
el mismo Código o Estatuto; para tal efecto, se
dispuso que el operador o intérprete en conîic-
tos como el descrito debe preferir la norma jurÃ-
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dica ubicada en artÃculo posterior. También, des-
de 1887, viene consagrada la posibilidad de que
cuando se trate de normas jurÃdicas de Derecho
Penal, una desfavorable y otra favorable, debe
seleccionarse la última de estas, criterio ahora
recogido en el artÃculo 29 constitucional para el
Derecho criminal y en el artÃculo 53 superior en
materia laboral.
En ordenamientos jurÃdicos como el español,
de cuyas enseñanzas se ha nutrido nuestra propia
doctrina, entre ellos Sierra Porto (1998), se han
venido articulando otros criterios de resolución
de antinomias, entre los cuales, por la relación
directa con el tema objeto de este artÃculo, es
pertinente mencionarlos. Entre dichos criterios
se encuentra el llamado de competencia.
El criterio de competencia
âcomo fórmula para la resolución de antinomias
presupone necesariamente la contradicción en-
tre dos normas provenientes de fuentes distintas
entre las que no procede hablar de una relación
jerárquica. Y prevé también la existencia de una
tercera norma, esta sà jerárquicamente superior a
las dos antinómicas (cuando menos en el sentido
lógico), que ha establecido una cierta distribución
de competenciasâ (Prieto, 2005, p. 137).
Existiendo un conîicto como el descrito, la
solución al mismo deberÃa darse por parte del
operador a través de la escogencia de la norma
válida o, en otras palabras, de la norma que,
conforme al sistema jurÃdico y la norma de com-
petencia, fue dictada por la autoridad habilitada
para regular la materia o asunto, tal y como tam-
bién lo sostiene Herrera Robles (2002). Ahora,
comoquiera que el uso del mentado criterio pre-
supone la existencia de una norma de competen-
cia, asà como de otras disposiciones que colisio-
nan entre sà con relación al asunto reservado a
una determinada autoridad del sistema, vale la
pena repasar algunas nociones clásicas relacio-
nadas con las normas de competencia y la com-
petencia como concepto jurÃdico fundamental.
Con relación al primer aspecto, es decir lo
atinente a las caracterÃsticas presentes en las
denominadas normas de competencia, la teo-
rÃa general del Derecho ha dedicado variadas
y diferentes explicaciones. Hart (1961), por
ejemplo, al describir la estructura de un siste-
ma jurÃdico estima necesario incluir una serie de
normas (reglas) a las cuales les da la denomi-
nación de secundarias, para distinguirlas de las
primarias. AsÃ, mientras las primarias prescriben
las obligaciones que le resultan exigibles a los
particulares, las secundarias se ocuparÃan de la
producción de aquellas, su aplicación, asà como
la determinación de su validez. Dichas reglas,
las secundarias, pueden adoptar la forma de re-
glas de cambio, las cuales, según la exposición
que hace el autor inglés, se caracterizarÃan por
habilitar a las autoridades y a los particulares
para producir, crear o elaborar otras normas pri-
marias, a través de las cuales imponen deberes a
otros o se autoimponen obligaciones.
Reî¿riéndose a tales reglas (secundarias) se-
ñala la doctrina que
âEste tipo de reglas, como ha (sic) analizado con
anterioridad, conî¿eren potestades, públicas o pri-
vadas. Mientras que las reglas del primer tipo im-
plican movimiento o cambios fÃsicos, las reglas
del segundo tipo prevén además actos que con-
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ducen a la creación o modiî¿cación de deberes y
obligacionesâ (De Páramo, 1984, p. 211).
Atienza y Ruiz Manero (1998), por otra par-
te, al referirse a lo que la mayorÃa denomina
normas de competencia, (
i) recalcan una serie de
elementos que deben ser descartados al momen-
to de referirnos a tales normas, dado que las mis-
mas no se caracterizan por ordenar, prohibir o
permitir algo, a lo que se agrega el que aquellas
no pueden entenderse como normas que deî¿nen
algo o se maniî¿estan como reglas de naturaleza
conceptual.
Como lo indica Bernal Pulido (2009), luego
de presentar diversas explicaciones en torno a
las normas de competencia, terminarÃa expre-
sando que por tales ha de entenderse una serie
de âimperativos que cumplen una especÃî¿ca
función normativaâ (p. 364). Esa especÃî¿ca fun-
ción a la que alude el teórico austriaco estarÃa
directamente conectada con el signiî¿cado de
la expresión o concepto âcompetenciaâ, el cual
podrÃa ser entendido, por lo menos, en tres for-
mas diversas, a saber: âa. la competencia como
capacidad para actuar, b. la competencia como
poder jurÃdico, y c. la competencia como cate-
gorÃa fundamentalâ (2009, p. 364). Siendo la
segunda de las acepciones la que interesa, para
Kelsen la misma se traduce, en concreto, en una
habilitación del orden jurÃdico a un órgano del
Estado para actuar (acción) ya sea formulando
nuevas normas o aplicando otras, en todo caso
con el î¿n de que ciertos individuos (o una ge-
neralidad) cumplan lo que prescribe la norma
producida (o aplicada) por dicho órgano (Bernal
Pulido, 2009).
Atendiendo a lo anterior podrÃa entonces
concluir que la competencia se traducirÃa en
un poder, en una habilitación o en una potestad
para accionar conforme al orden jurÃdico, crean-
do, formulando o aplicando normas del mismo
sistema, dentro del marco de dicho poder, pre-
viamente delimitado por el mismo orden, a tra-
vés de otras disposiciones que regularmente se
denominan normas de competencias.
Subyace a lo anterior el que si se carece de la
habilitación antes mencionada y la autoridad o
el órgano del Estado realiza actos (de creación o
aplicación de normas) tales actos serÃan inváli-
dos, asà como también lo serÃan las normas pro-
ducidas como consecuencia de aquellos. En î¿n,
la competencia, como concepto-poder, deî¿ne la
juridicidad y validez de los actos realizados por
los órganos del Estado y las normas producidas
por estos.
6. De vuelta a la colisión de competencias
en materia ambiental y su posible solución en
el caso concreto
Se han venido exponiendo diversos temas
relacionados o conectados con lo que ocupa
nuestra atención: la colisión de competencias
en materia ambiental. En un primer momen-
to se precisó que en Colombia el derecho a un
ambiente sano ha merecido reconocimiento
constitucional, asà como lo han merecido aspec-
tos tales como la enunciación, al interior de la
misma Carta, de diversas autoridades y entes
(territoriales o públicos) a quienes se les han
asignado funciones y obligaciones en lo que a
la defensa del ambiente y los recursos naturales
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colisión de comPetenciAs entre lA corPorAción AUtónomA reGionAl y el dePArtAmento técnico AdministrAtivo del medio Ambiente (dAmAb)
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corresponde. Más adelante se descendió a lo que
prescribe la Ley 99 de 1993, por la cual, entre
otros aspectos, se estructuró el Sistema Nacional
Ambiental, e hicimos referencia al hecho de que
por medio de dicha normativa legal se enuncian
otras autoridades con funciones de protección y
garantÃa ambiental. En este sentido, al interior
de la citada Ley 99 se dispuso, por un lado, el
que las Corporaciones Autónomas Regionales,
como entes corporativos de carácter público, se
les atribuÃa el conjunto de competencias enun-
ciadas en el artÃculo 31, y por el otro, en forma
paralela, se prescribió que los municipios, distri-
tos o Ãreas Metropolitanas cuya población fue-
re superior a un millón de habitantes ejercerÃan
dentro del perÃmetro urbano de su jurisdicción
las mismas funciones atribuidas a las Corpora-
ciones Autónomas Regionales, âen lo que fuere
aplicable al medio ambiente urbanoâ.
La misma Ley 99 dispuso la creación de di-
versas Corporaciones Autónomas Regionales,
entre las cuales se encuentra la del Atlántico
(CRA), a la que, siguiendo lo anotado, le asignó
el régimen de funciones y competencias previsto
en el artÃculo 31 citado, para ser desarrolladas y
ejercidas en su jurisdicción, es decir el depar-
tamento del Atlántico, incluyendo como es de
esperarse el distrito de Barranquilla. Al mismo
tiempo prescribió que los denominados grandes
centros urbanos, como el Distrito mencionado,
en lo que fuere aplicable al medioambiente ur-
bano, ejercerÃan dentro del ámbito de su juris-
dicción las mismas funciones atribuidas a las
Corporaciones Autónomas, punto posteriormen-
te ratiî¿cado por el artÃculo 13 de la Ley 768 de
2002.
En cumplimiento de lo prescrito en el artÃcu-
lo 313 constitucional, la Ley marco ambiental y
la Ley 768 de 2002, el Distrito de Barranquilla
autorizó la creación del denominado DAMAB
(Departamento Administrativo del Medio Am-
biente de Barranquilla), ente este que ejerce su
competencia en el perÃmetro urbano del Distri-
to de Barranquilla, parte del departamento del
Atlántico. Ahora, como la Corporación Autóno-
ma Regional del Atlántico, de acuerdo a la Ley
99, ejerce la función de máxima autoridad am-
biental en el área de su jurisdicción, caliî¿cativo
que también le fue asignado al DAMAB, ambos
entes con similares competencias en el Distrito
de Barranquilla, emerge una colisión en torno a
tales poderes, que debe ser despejada.
Resulta a esta altura claro que la designación
de competencias tanto a la CRA como a los de-
nominados grandes centros urbanos (y por ello
al DAMAB) proviene de la misma ley, es decir
de la Ley marco 99 de 1993, conforme lo pres-
criben sus artÃculos 31 y 66. Ley esta que por ser
marco se caracteriza por distribuir las competen-
cias dentro del Sistema Nacional Ambiental.
Teniendo en cuenta lo anterior resulta via-
ble considerar la existencia de un conîicto nor-
mativo, habida cuenta que a través de distintas
disposiciones legales âde cuya interpretación se
concluye la existencia de dos normas diferen-
tesâ se atribuyen idénticas competencias a dos
entes distintos, con el agravante de que ambos,
en lo relacionado con la ciudad de Barranquilla,
podrÃan ejercer tales poderes o funciones. De
esto se desprende entonces o que ambos son, en
el distrito de Barranquilla, la máxima autoridad
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ambiental y por ello tienen la competencia para
ejecutar las funciones prescritas en el artÃculo 31
de la Ley 99 o uno de los entes, el DAMAB o la
CRA, no es competente para ejecutar tales fun-
ciones en la citada ciudad.
La existencia de los criterios que fueron
mencionados hace poco para resolver conîic-
tos normativos, en opinión de la autora de este
ensayo, no resultan del todo útiles. En efecto,
las disposiciones jurÃdicas que atribuyen tales
competencias son de linaje legal y fueron adop-
tadas al mismo momento, habida cuenta que se
encuentran en la Ley 99, por lo que la noción
de jerarquÃa y cronologÃa no ofrecerÃan una so-
lución aceptable. Además, considerando que se
trata de disposiciones que atribuyen competen-
cias que no son exclusivas o excluyentes respec-
to de un ente o del otro, el denominado criterio
de competencia tampoco ofrecerÃa una solución
deî¿nitiva, máxime cuando es la misma Ley 99
la que, en atención a la Constitución, hace la
distribución de tales poderes, lamentablemente
en forma similar a dos autoridades diferentes.
Consideramos que el criterio de la especialidad
tampoco resulta determinante, por cuanto las
disposiciones legales en juego se reî¿eren a suje-
tos normativos distintos que no caben dentro de
la noción de género y especie. Por otro lado, la
solución conforme a lo prescrito en el artÃculo 5
de la Ley 57 de 1887 no nos parece adecuada,
habida cuenta que la elección de una solución
por tan solo su ubicación al interior del Estatuto,
como numéricamente posterior, en nuestro sentir
no va acorde con la noción de Sistema Nacional
Ambiental que quiso construir la propia Ley 99.
6.1. Lo que ha expresado la jurisprudencia
Para referirse a la competencia de la admi-
nistración del medioambiente y los recursos na-
turales renovables, la Corte Constitucional ha
expuesto que:
â(â¦) Asà mismo, la Ley 99 de 1993 estableció
que la administración del medio ambiente y los
recursos naturales renovables estará en todo el
territorio nacional a cargo de corporaciones autó-
nomas regionales, î¿jándose su sede y jurisdicción
territorial (Art. 33), sus funciones (Arts. 31-32),
su objeto (Art. 30), su naturaleza jurÃdica (Art.
23), sus órganos de dirección (Arts. 24 a 29) y
sus rentas, dentro de las cuales está el âporcen-
taje ambiental de los gravámenes a la propiedad
inmuebleâ, (Art. 44, que es el demandado). Es
decir, las corporaciones autónomas regionales,
vienen a ser las entidades adecuadas legalmente
para recibir el porcentaje al cual se reî¿ere el inci-
so 2º del artÃculo 317 de la Constitución PolÃtica,
de acuerdo con los planes de desarrollo expedidos
por los Concejos, luego no hay marginamiento de
la comunidad, ni puede deducirse que hay vio-
lación al artÃculo 79 C.N. porque es el Concejo
quien expide el plan de desarrollo, por mandato
de la misma Constitución (â¦)â (Sentencia C-
305/95. M.P. Alejandro MartÃnez Caballero).
Ya reî¿riéndose a un ámbito territorial más
amplio y extramunicipal, la Corte indicó que
â(â¦) por la misma razón estratégica y con una
concepción más globalÃstica de la ecologÃa, tam-
poco puede considerarse vulnerado el artÃculo 311
de la Constitución PolÃtica, al creer que siendo el
municipio una entidad fundamental de la división
polÃtico-administrativa del Estado, su inversión
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colisión de comPetenciAs entre lA corPorAción AUtónomA reGionAl y el dePArtAmento técnico AdministrAtivo del medio Ambiente (dAmAb)
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no puede extenderse a secciones geográî¿cas dife-
rentes a la jurisdicción municipal, puesto que esta
consideración irÃa en dirección contraria a la co-
herencia de la protección del medio ambiente que
no principia y termina en un lÃmite municipal. Si
bien es cierto existen problemas que desbordan el
marco ambiental de carácter local. También lo es,
y en alto grado, la existencia de aspectos ambien-
tales que afectan el interés nacional y el interés
global (â¦)â (C. Const. Sentencia C- 305/95. M.P.
Alejandro MartÃnez Caballero).
En Sentencia C-423/94 la Corte Constitucio-
nal nos muestra el alcance del artÃculo 137 de la
constitución. Ilustra claramente que las Corpora-
ciones autónomas no deben actuar como ruedas
sueltas, porque el espÃritu de la norma en el tema
î¿nanciero y a la destinación de los recursos que
preserven el medio ambiente, indica que:
â(â¦) la transferencia del porcentaje ambiental,
con posible gratuidad en el cobro no es inexe-
quible. Es obvio que las Entidades Territoriales
y la Nación deben actuar coordinadamente, sin
que se causen emolumentos por el cumplimien-
to de los deberes, asà lo señala el artÃculo 288
C.P. ya citado. Si se establecen las Corporacio-
nes Regionales, es para que trabajen coordinada
y conjuntamente con los Municipios. No tendrá
sentido que cada Municipio continuara actuando
independientemente. De manera que no es que un
municipio subsidie a otro. La aî¿rmación de que
un âente público del nivel nacionalâ, âse apropia
de unos recursos de la comunidad localâ, no es
cierta en cuanto lo que ocurre es que hay una des-
tinación sujeta a un plan de desarrollo de conte-
nido ecológico que repercute en favor de todos.
Además, cualquier inversión en favor de la ecolo-
gÃa es altamente favorable para la sociedad (â¦)â
(C. Const. Sentencia C-423/94. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).
Siguiendo esta lÃnea jurisprudencial, diver-
sos criterios citados por el Consejo de Estado,
el primero de septiembre de 2006, al decidir en
una acción de cumplimiento el conîicto entre
el Ãrea Metropolitana del Valle de Aburrá y el
municipio de Bello, Antioquia, sobre la transfe-
rencia de recursos del avalúo catastral en el cas-
co urbano municipal, plantean una interesante
teorÃa en materia de jurisdicción con respecto a
estas entidades, habida cuenta que aî¿rmó que
â(â¦) las áreas metropolitanas podrán ser desti-
natarias del porcentaje sobre el impuesto predial,
pero si están encargadas por la ley del manejo y
conservación del ambiente y de los recursos na-
turales renovables y que en la misma jurisdicción
no actúen otras entidades encargadas de las mis-
mas atribuciones. Este condicionamiento se des-
prende de la propia Ley Orgánica de las Ãreas
Metropolitanas, en la cual se les asigna, a través
de las funciones de la junta Metropolitana, una
competencia supletiva en lo que respecta a la pro-
tección de los recursos naturales y al manejo del
medio ambiente (â¦)â (Sentencia de la sección
Quinta, M.P. MarÃa Nohemà Hernández).
Pero, antes, el 11 de agosto de 2005, la mis-
ma corporación, Tribunal de Cierre de lo Con-
tencioso Administrativo, acogió el criterio de
la Corte Constitucional en la Sentencia 305 de
1995, respecto a la uniî¿cación de la acción am-
biental entre las CAR y las entidades ambienta-
les del orden municipal para evitar la dispersión
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del manejo de los asuntos ambientales, ubicando
funcionalmente su ámbito de ejecución, pues no
son entidades que manejen fraccionadamente el
medioambiente, sino en una misma estructura
institucional donde comparten un mismo espa-
cio armónico. En dicho momento el Consejo de
Estado se reî¿rió al tema asÃ:
â(â¦) Sin embargo, de acuerdo con lo sosteni-
do por la misma corporación en sus sentencias
C-1096 de 2001 y C-093 de 2002, es claro que
aunque en nuestra estructura institucional, en
principio las entidades sobre las cuales recaen
las competencias ambientales relacionadas con
la administración, control y preservación del am-
biente y los recursos naturales renovables, son
las Corporaciones Regionales Autónomas, ello
no signiî¿ca que sean las únicas autoridades en la
materia(â¦)â (Sala de Consulta y Servicio Civil,
sentencia del 11 de agosto de 2005. M.P. Luis
Fernando Ãlvarez Jaramillo).
Ahora, el Consejo de Estado, en un caso par-
ticular, tuvo la oportunidad de señalar en forma
concrete al tema, pero no lo hizo. Nos referimos
a la sentencia del 2 de diciembre de 2005, M.P.
Enrique José Arboleda Perdomo. En esta provi-
dencia se analizó la petición que la CRA elevó
a la sala de consulta y servicio civil, por medio
de la cual solicitaba se deî¿niera el conîicto de
competencias con el DAMAB con ocasión de
las âconcesiones de agua de la fuente rÃo Mag-
dalena y permisos de vertimiento al mismo rÃo
Magdalenaâ, debido a que por un lado la CRA
se consideraba competente en dicho asunto y,
por el otro, el DAMAB también, al punto que
este último ente ya habÃa hecho recaudos por
tal concepto a diversas personas jurÃdicas en la
ciudad de Barranquilla. Lo que argumentaba la
CRA era que de acuerdo a la Ley 99 de 1993 el
otorgamiento de tales concesiones y el corres-
pondiente recaudo era de su competencia y no
del DAMAB. Y si bien la polémica quedó sen-
tada, el Consejo de Estado no resolvió de fondo
el asunto, al considerar que no se daban los pre-
supuestos procesales para tomar una decisión,
máxime cuando el DAMAB ya habÃa dictado
varios actos administrativos que gozaban de la
presunción de legalidad, cuyo control le corres-
ponde a otra corporación por una acción distinta
a la deprecada por la CRA en dicha ocasión.
6.2. Una posible solución
Descartados para la solución del conîicto de
competencias ya descrito los criterios jerárqui-
co, cronológico, de la especialidad, de prevalen-
cia de normas en el mismo estatuto y de com-
petencia, creemos que la búsqueda a la solución
debe ser articulada a la luz de (
i) los diversos
principios que orientan la distribución de com-
petencias entre los distintos niveles territoriales
y (
ii) los principios que orientan el Sistema Na-
cional Ambiental colombiano (SINA) y otras
disposiciones de la Ley 99.
Con relación a los primeros la Constitución
reconoce la existencia de los denominados prin-
cipios de coordinación, concurrencia y subsidia-
riedad. Esta disposición que se reî¿ere a la ley
orgánica sobre la distribución de competencias
entre la nación y las diferentes entidades terri-
toriales ha consagrado tales directrices, a par-
tir de las cuales deben ejecutarse las funciones
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asignadas por la Ley a distintos entes. Dice tex-
tualmente asÃ: âLas competencias atribuidas a
los distintos niveles territoriales serán ejercidas
conforme a los principios de coordinación, con-
currencia y subsidiariedad en los términos que
establezca la leyâ (Art. 288).
El alcance y extensión de los mencionados
principios constitucionales han merecido el es-
tudio de la Corte Constitucional, la cual ha tra-
tado de precisar conceptualmente lo que se bus-
ca con los mismos y su î¿nalidad. Sobre dichos
principios ha expuesto la Corte:
âDe acuerdo con el artÃculo 288 de la Constitu-
ción, las competencias atribuidas a los distintos
niveles territoriales deberán ejercerse conforme a
los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, en los términos que establezca la
ley. Ello implica que, para los asuntos de interés
meramente local o regional, deben preservarse las
competencias de los órganos territoriales corres-
pondientes, al paso que cuando se trascienda ese
ámbito, corresponde a la ley regular la materia.
El principio de concurrencia parte de la con-
sideración de que, en determinadas materias, la
actividad del Estado debe cumplirse con la par-
ticipación de los distintos niveles de la Adminis-
tración. Ello implica, en primer lugar, un criterio
de distribución de competencias conforme al cual
las mismas deben atribuirse a distintos órganos,
de manera que se garantice el objeto propio de
la acción estatal, sin que sea posible la exclusión
de entidades que, en razón de la materia estén
llamadas a participar. De este principio, por otra
parte, se deriva también un mandato conforme al
cual las distintas instancias del Estado deben ac-
tuar allà donde su presencia sea necesaria para la
adecuada satisfacción de sus î¿nes, sin que puedan
sustraerse de esa responsabilidad. El principio de
coordinación, a su vez, tiene como presupuesto
la existencia de competencias concurrentes entre
distintas autoridades del Estado, lo cual impone
que su ejercicio se haga de manera armónica, de
modo que la acción de los distintos órganos re-
sulte complementaria y conducente al logro de
los î¿nes de la acción estatal. Esa coordinación
debe darse desde el momento mismo de la asig-
nación de competencias y tiene su manifestación
más clara en la fase de ejecución de las mismas.
El principio de subsidiariedad, î¿nalmente, co-
rresponde a un criterio, tanto para la distribución
como para el ejercicio de las competencias. Des-
de una perspectiva positiva signiî¿ca que la inter-
vención el Estado, y la correspondiente atribu-
ción de competencias, debe realizarse en el nivel
más próximo al ciudadano, lo cual es expresión
del principio democrático y un criterio de racio-
nalización administrativa, en la medida en que
son esas autoridades las que mejor conocen los
requerimientos ciudadanos. A su vez, en su di-
mensión negativa, el principio de subsidiariedad
signiî¿ca que las autoridades de mayor nivel de
centralización sólo pueden intervenir en los asun-
tos propios de las instancias inferiores cuando és-
tas se muestren incapaces o sean ineî¿cientes para
llevar a cabo sus responsabilidadesâ (Sentencia
C-149/10. M.P. Jorge Iván Palacio).
Como se observa de la Sentencia C-149
transcrita, el principio de concurrencia, como
su nombre lo anuncia, orienta a entender la po-
sibilidad de que ciertas materias y su atención
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se realicen y lleven a cabo con la participación
de diferentes entes, que aseguren la eî¿cacia de
la actividad del Estado. No se trata entonces de
un principio basado en la exclusión, sino por
el contrario en la inclusión e intervención de
diferentes autoridades y entes respecto de de-
terminados asuntos, con lo cual se aseguren la
consecución de los î¿nes propuestos constitucio-
nalmente. Ahora, la eî¿cacia y el logro de tales
î¿nes, cuando para su cumplimiento se requiera
la intervención de varias autoridades, presupone
también el que el actuar de las mismas se reali-
ce de forma armónica y ordenada, razón esta de
ser del principio de coordinación. Finalmente,
como lo resalta la misma Corte, el principio de
subsidiariedad apunta al que la actividad estatal
se realice desde el nivel más cercano al ciudada-
no, es decir a partir de la actividad de las auto-
ridades, cuyo ámbito de competencia territorial
se acerca más al lugar donde habrá que adoptar
determinadas decisiones y estas incidan, salvo
que tales autoridades se tornen ineî¿cientes e in-
capaces y ameriten la intervención de las autori-
dades de otro nivel, incluso el central.
De acuerdo a la revisión que se ha hecho de
la Ley 99 de 1993 se pudo concluir que el legis-
lador atribuyó competencias en materia ambien-
tal a diferentes autoridades y/o entidades. Entre
tales autoridades y entes se encuentran, por un
lado, las Corporaciones Autónomas Regionales,
y por el otro, los denominados grandes centros
urbanos (municipios, distritos o Ãreas Metropo-
litanas a los que se reî¿ere el artÃculo 66). Ahora,
con relación a las Corporaciones en un artÃculo
evidentemente extenso, como lo es el 31 de la
citada ley, se hizo una relación de variadas fun-
ciones y potestades con las que contarÃan tales
autoridades, entre las cuales vale mencionar las
atinentes al desarrollo de polÃticas ambientales,
el otorgamiento de licencias, el ejercicio de fun-
ciones de policÃa ambiental, la administración
de los recursos del agua, suelo y aire. Se tratarÃa
de una disposición legal que buscarÃa como lo
aî¿rma Ãlvarez (2007) â(â¦) dejar en claro que
las corporaciones son las grandes ejecutoras de
las polÃticas nacionales que dicta el Gobierno
Nacional a través del Ministerio del Ambiente
en el área de su jurisdicciónâ (p. 241).
Esta asignación de competencias a las Cor-
poraciones Autónomas Regionales no inhibió al
legislador para asignar las mismas competencias
a las entidades citadas en el artÃculo 66 de la Ley
99 de 1993, como ya lo hemos indicado. Claro
que tal asignación de competencias a los deno-
minados grandes centros urbanos se realizó ante
el hecho de que constitucionalmente a tales enti-
dades territoriales también se les han reconocido
funciones, como lo avaló la Corte Constitucio-
nal al aî¿rmar:
âEl cargo de los actores, según el cual, las funcio-
nes conferidas a los Grandes Centros Urbanos por
el artÃculo 66 de la Ley 66 de 1999 son propias de
las CARS, no es de recibo, por cuanto, como ya
se señaló, no es cierto que el artÃculo 317 reserve
a las CARS el manejo ambiental. Con todo, po-
drÃa argumentarse, como lo hacen los actores, que
existe otra razón constitucional que justiî¿ca que
sean las CARS, y no los grandes centros urbanos,
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quienes ejerzan esas funciones ambientales, y es
el carácter integrado e interdependiente de los
ecosistemas, que hace razonable que su manejo
no se circunscriba a la esfera estrictamente mu-
nicipal. La Corte reconoce que obviamente mu-
chos aspectos ambientales desbordan el campo
municipal. Es más, en múltiples ocasiones, esta
Corporación ha señalado que el carácter global e
integrado del ambiente y la interdependencia de
los distintos ecosistemas hacen que en este cam-
po muchas competencias sean primariamente na-
cionales y estén radicadas en el Estado central.
Igualmente, esa interdependencia justiî¿ca tam-
bién la existencia de un verdadero sistema na-
cional de protección del ambiente, como el que
promueve la Ley 99 de 1993. Sin embargo, lo an-
terior no excluye las competencias ecológicas de
las autoridades municipales, por lo cual la invo-
cación genérica del carácter integrado e interde-
pendiente del medio ambiente no es, en sà mismo,
suî¿ciente para cuestionar que la norma acusada
haya indicado que los grandes centros urbanos
ejercerán dentro del perÃmetro urbano las mismas
funciones atribuidas a las CARS, en lo que fuere
aplicable al medio ambiente urbanoâ (Sentencia
1340/2000. MP. Alejandro MartÃnez Caballero).
Conforme a lo que viene dicho no es incons-
titucional la asignación de funciones ambienta-
les tanto a las CARS como a los grandes centros
urbanos. Sin embargo, las facultades de las mis-
mas competencias respecto al mismo territorio o
jurisdicción es lo que resulta por lo menos y en
apariencia contradictorio, ya que no se sabrÃa,
inicialmente, cuál es la autoridad competente en
forma deî¿nitiva.
CONCLUSIONES
Se puede concluir frente a la problemática
en estudio que podrÃa ser una solución a esta
contradicción o colisión aparente que las Cor-
poraciones al ostentar el caliî¿cativo de ser la
âmáxima autoridad ambiental en el área de su
jurisdicciónâ la colocarÃan por encima de los de-
partamentos, distritos y municipios, incluyendo
los que ostentan la calidad de grandes centros
urbanos, y por ende la consecuencia inmediata
de la citada jerarquÃa orgánica se manifestarÃa
en el respeto que con relación a las directrices y
disposiciones dictadas, dentro del ámbito de su
jurisdicción, por los entes de jerarquÃa superior
conduce a que deben ser respetadas y atendidas
por los de inferior nivel; esto atendiendo al prin-
cipio de gradación normativa explÃcitamente re-
cogido en la Ley 99 y conforme a la cual
âlas reglas que dicten las entidades territoriales en
relación con el medio ambiente y los recursos na-
turales renovables respetarán el carácter superior
y la preeminencia jerárquica de las normas dicta-
das por autoridades y entes de superior jerarquÃa
o de mayor ámbito en la comprensión territorial
de sus competenciasâ (Art. 63).
Y asà unido a lo que aparece prescrito en el
artÃculo 4 de la Ley 99 de 1993 se llegarÃa a la
idea conforme a la cual disposiciones jurÃdicas
que dicte la CRA, incluso en ejercicio de sus
funciones en el distrito de Barranquilla, deben
tener una prevalencia sobre lo que disponga el
DAMAB, de manera que en aplicación del men-
cionado principio la colisión de competencias
que se ha descrito ha de resolverse considerando
la competencia preferente de la CRA en el distri-
to de Barranquilla.
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La solución advertida, pese a su aparente
lógica, irÃa en oposición a los principios cons-
titucionales mencionados en el artÃculo 288 su-
perior, asà como al hecho, ya ratiî¿cado por la
Corte Constitucional, que los llamados grandes
centros urbanos también son autoridades am-
bientales.
Asà las cosas, recurriendo a los mencionados
principios de coordinación, concurrencia y sub-
sidiariedad, creerÃa que la solución habrÃa de ser
distinta. En efecto, siendo tanto la CRA como
el DAMAB autoridades ambientales que cons-
titucionalmente pueden y deben cumplir con las
funciones asignadas por la Ley 99, el presupues-
to de su actuar estatal debe fundamentarse en
la adecuada coordinación en el ejercicio de sus
funciones, de tal manera que se puedan ejercer
armónicamente. Por lo que podrÃa considerarse
que con relación al DAMAB su competencia
tendrÃa que ver con aquellos fenómenos am-
bientales que terminan en un lÃmite municipal
del distrito de Barranquilla, y todos aquellos fe-
nómenos que superen tales lÃmites âpero caen
en la jurisdicción de la CRAâ serÃan objeto del
actuar de la plurimencionada Corporación Autó-
noma Regional del Atlántico. Claro que en rigor,
y aplicando el principio de subsidiariedad, ante
la ineî¿ciencia de la autoridad distrital en el cum-
plimiento de las competencias encomendadas la
actividad de la CRA no solo se harÃa necesario,
sino imprescindible, conduciendo asà a la justi-
î¿cación de su actuar y operar en el distrito de
Barranquilla.
De esta manera se consolidarÃa el î¿n cons-
titucional conforme al cual el Estado debe ga-
rantizar el derecho a un ambiente sano, y se
armonizarÃa con las diversas competencias que
en la materia se asignaron, incluso siguiendo los
lineamientos constitucionales, a diversas autori-
dades en niveles territoriales diversos.
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Justicia, No. 27 - pp. 73-98 - Junio 2015 - Universidad Simón BolÃvar - Barranquilla, Colombia - ISSN: 0124-7441
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